مطالعات شرق/

گزارش ذیل، چکیده‌ای از پانزدهمین نشست «گروه مطالعه کنگره در امور روابط بین‌الملل و امنیت ملی» است. این برنامه مربوط به اعضای کنگره است که هدف آن بررسی انتقادی عوامل حقوقی و سیاسی است؛ عواملی که تعیین کننده نقش کنگره در جنبه‌های مختلف روابط خارجی و سیاست امنیت ملی ایالات متحده می‌باشد. گزارش این گروه در 19 بخش تنظیم شده که یکی از این بخش‌ها مربوط به طالبان و بحث به رسمیت شناختن آن است. در این بخش، پس از طرح یک سری مسایل مقدماتی و تاریخی، پنج شکل ممکن برای به رسمیت شناختن طالبان مورد بررسی قرار می‌گیرد.

دو سخنران این جلسه، «تس بریجمن» و «اسکات اندرسون» هستند. بریجمن که سردبیر Just Security است، در دوران اوباما معاون مشاور حقوقی «شورای امنیت ملی» بوده است. اندرسون هم علاوه بر همکاری به عنوان هماهنگ کننده گروه مطالعه کنگره، مشاور حقوقی سفارت بغداد و وکیل مشاور وزارت خارجه بوده و در دوران تصدی این پست‌ها، مطالعات و مقالاتی راجع به مسایل مربوط به شناسایی داشته است. 
سخنرانان در ابتدا، انواع مختلف شناسایی را تشریح کردند:

1. 1- شناسایی یک کشور: که تأیید می‌کند وضعیت حقوقی بین‌المللی یک هویت جغرافیایی، به گونه‌ای است که می‌تواند به عنوان یک کشور به رسمیت شناخته شود؛
   2- شناسایی دولتی: که تأیید می‌کند یک رژیم از این ظرفیت حقوقی برخوردار است تا بتواند به نیابت از یک کشور سخن گفته و عمل کند؛
   3- شناسایی ارضی: که موجودیت و همچنین قدرت و اختیارات یک کشور را در چارچوب مرزهای سرزمینی خاصی تأیید می‌کند.

با به رسمیت شناختن یک دولت، کشور مذکور می‌تواند از حقوق قانونی بین‌المللی خود استفاده کرده و ممکن است حتی بعد از تغییر دولت نیز به لحاظ حقوقی مسئول اقدام‌های دولت شناخته شود. به رسمیت شناختن یک دولت مستلزم عادی سازی روابط، ایجاد روابط دیپلماتیک و یا حمایت اخلاقی/ سیاسی از دولت مذکور نیست. چون در حال حاضر، درباره موجودیت افغانستان به عنوان یک کشور تردیدی وجود ندارد لذا بحث اصلی، به رسمیت شناختن طالبان به عنوان دولت افغانستان است.

به لحاظ سنتی، معیار شناسایی دولتی، «کنترل موثر» بوده است؛ بدین معنا که رژیم به اندازه کافی مستقر و پایدار شده است تا بتواند ماندگاری خود را به نحو معقولی تضمین کرده و اطمینان دهد که از توانایی لازم برای حفظ خود و همچنین انجام وظایف داخلی و تعهدات بین‌المللی برخوردار است. در عصر مدرن، موارد به رسمیت شناختن عمدتا مشروط به عواملی چون رعایت حقوق بشر یا ایجاد حکومت دموکراتیک بوده است. روند شناسایی می‌تواند یک روند زمان بر باشد چون کشورها باید احتمال ماندگاری دولت مربوطه را مورد ارزیابی قرار دهند. کشورها همچنین نگران شناسایی شتابزده هستند. مشروعیت زدایی از دولت‌هایی که نتوانسته‌اند معیارهای اولیه شناسایی را محقق کنند، نامطلوب بوده و بسیار سخت‌تر از خود شناسایی است. شناسایی، چندین اثر و پیامد دارد. دولت به رسمیت شناخته شده ممکن است درباره دارایی‌های خارجی کشور ادعای مالکیت کرده و بر آنها اعمال کنترل کند. همچنین دولت ممکن است عضویت سازمان ملل را به دست آورده و مجاز به استفاده از نیروی نظامی شود.  

نمونه‌هایی وجود دارند که نشان می‌دهند مسایل مربوط به شناسایی چگونه می‌توانند شکل‌های عجیبی به خود بگیرند، از جمله: رژیم‌هایی که به عنوان دولت در تبعید به رسمیت شناخته شده‌اند، در زمانی که رئیس دولت دیگر کنترل کشور را در دست نداشته است (مثل ژنرال آریستید در هائیتی، در سال 1991)؛ وجود ادعاهای مختلف درباره به رسمیت شناخته شدن (مثل ماجرای مادورو و گیدو در ونزوئلا، در سال 2019)؛ زمانی که تنها مدعی، فاقد مشروعیت بوده است (مثل مصر پسا کودتا، در سال 2013)؛ زمانی که اصلا هیچ دولت قابل قبولی وجود نداشته است (مثل سومالی در سال 1991)؛ و زمانی که یک جنبش مخالف به رسمیت شناخته می‌شود تا بتوان منابع لازم را در اختیار آن قرار داد (مثل وضعیت لیبی در سال 2013).

تاریخچه روابط آمریکا و طالبان
پس از کودتای خشونت بار تحت حمایت شوروی در افغانستان، جمهوری دموکراتیک مورد حمایت شوروی از سال 1978 تا 1992 کنترل این کشور را در دست گرفت. ایالات متحده هرگز این رژیم را به عنوان دولت افغانستان به رسمیت نشناخت اما در بیشتر مدت این دوران، حضور دیپلماتیک خود را در افغانستان حفظ کرد و در نهایت نیز در سال 1991، سفارت خود در کابل را به دلایل امنیتی تعطیل کرد. از سال 1992 تا 1996، جبهه مقاومت مجاهدین، کنترل کشور را تحت رهبری «برهان‌الدین ربانی» به دست آورد. در حالی که ایالات متحده به خاطر ادامه درگیری‌های جناحی، از به رسمیت شناختن دولت ربانی امتناع کرد، وی توانست کرسی افغانستان را در سازمان ملل به دست آورد و اجازه یافت تا کارکنانی را عازم سفارت افغانستان در آمریکا کند (اما سفیری را منصوب نکرد). از سال 1996 تا 2001، طالبان کابل را تصرف کرد و کنترل کشور را در دست گرفت و این در حالی بود که ربانی همچنان رهبری جبهه مقاومت را در بخشی از کشور و تحت پرچم «اتحاد شمال» در دست داشت. تنها سه کشور (پاکستان، عربستان و امارات) طالبان را به عنوان دولت قانونی افغانستان به رسمیت شناختند و به رغم تلاش‌های مکرر طالبان، این گروه هرگز نتوانست کرسی افغانستان را در سازمان ملل - که همچنان در اختیار حامیان ربانی بود- به دست آورد. طالبان در نهایت در سال 2001، در جریان حمله تحت رهبری آمریکا به افغانستان، ساقط شد. سپس آمریکا و متحدان او به روی کار آمدن دولت دموکراتیک و منتخب «جمهوری اسلامی افغانستان» کمک کردند که این دولت نیز از سال 2001 تا 2021 کنترل کشور را در دست داشت. هم ایالات متحده و هم سازمان ملل، هر دو، این دولت را به رسمیت شناخته و روابط کامل دیپلماتیک را با آن از سر گرفتند (از جمله تبادل سفیر و سفارتخانه). این دولت نیز در نهایت با پیشروی طالبان در آگوست 2021 ساقط شد و حکومت دوباره به طالبان برگشت.

در زمان مذاکرات دولت ترامپ با طالبان در دوحه، کشورهای متعددی اعلام کردند که از به رسمیت شناختن هر دولتی که با زور به قدرت رسیده باشد امتناع خواهند کرد. در همین حال، «امرالله صالح» نیز که معاون اول رئیس جمهور سابق بود مدعی شد که وی رئیس جمهور قانونی کشور است. همچنین شایعاتی شنیده شد مبنی بر اینکه وی در برخی مقاومت‌های اولیه در برابر حکومت طالبان مشارکت داشته و ممکن است به همراه برخی مقامات سابق دیگر افغان، درباره یک توافق احتمالی بر سر تقسیم قدرت با طالبان وارد مذاکره شده باشد. اروپا، سازمان ملل و ایالات متحده همگی شناسایی دولت طالبان را منوط به احراز شروطی چون رعایت حقوق بشر، احترام به زنان و دختران و تشکیل یک دولت فراگیر کرده‌اند. چین و روسیه نیز با طالبان وارد تعامل دیپلماتیک شده‌اند اما هنوز سیگنالی برای شناسایی نداده‌اند.  

سناریوهای پنج گانه
پنج شکل احتمالی برای شناسایی طالبان از سوی آمریکا و سازمان ملل وجود دارد:

1. 1- آمریکا و متحدان او می‌توانند طالبان را بدون هیچ قید و شرطی و صرفا با تأیید «کنترل موثر» آن بر کشور به رسمیت بشناسند؛ وضعیتی که با توجه به عدم تمایل طالبان برای تحقق معیارهای دموکراتیک و حقوق بشری، بعید به نظر می‌رسد.
   2- ایالات متحده می‌تواند یک رژیم ترکیبی که قدرت در آن تقسیم شده را به رسمیت بشناسد. ولی با توجه به مقاومت طالبان در برابر چنین تقسیم قدرتی و همچنین احتمال بی‌ثباتی چنین رژیمی، این شکل از شناسایی غیر محتمل به نظر می‌رسد.
   3- ایالات متحده می‌تواند درباره مسئله شناسایی، وارد یک سری مذاکرات گسترده با طالبان شود، منوط به اینکه طالبان برخی شروط خاص را محقق کند. این محتمل‌ترین شکل شناسایی در کوتاه مدت و میان مدت است، به نحوی که آمریکا و متحدان او سعی می‌کنند از مسئله شناسایی به عنوان هویج استفاده کرده و طالبان را ترغیب به انجام برخی اصلاحات اساسی کنند.
   4- ایالات متحده می‌تواند مسئله شناسایی را به طور کامل منتفی اعلام کند. اما با توجه به آغاز گفت‌وگوهای بایدن درباره شروط به رسمیت شناختن، این وضعیت نیز غیرمحتمل است.
   ایالات متحده می‌تواند برخی جنبش‌های مقاومت را به رسمیت بشناسد. ولی با توجه به اینکه این جنبش‌ها تاکنون نتوانسته‌اند جایگاه محکم و جدی در این کشور پیدا کنند، چنین اقدامی بعید به نظر می‌رسد.

بدون در نظر گرفتن بحث شناسایی، ایالات متحده ممکن است روابط دیپلماتیک و تعاملات خود با طالبان را حفظ کند (با توجه به اینکه آمریکا سابقه چنین روابطی را حتی با رژیم‌های به رسمیت شناخته نشده در افغانستان در کارنامه خود دارد) و ممکن است همچنان راه همکاری با طالبان را درباره موضوع‌های خاص مورد علاقه طرفین، مثل بحث مبارزه با تروریسم، باز نگه دارد.

در این میان، نقش کنگره نیز قابل توجه است. در شرایطی که دیوانعالی در سال 2015 تأیید کرد که رئیس جمهور کنترل انحصاری بر تصمیمات مربوط به شناسایی دارد اما کنگره نیز قدرت قابل توجهی برای تعدیل و تنظیم اثرات این تصمیم دارد. کنگره می‌تواند همان حقوق اعطا شده به رژیم‌های شناسایی شده را به رژیم‌های شناسایی نشده نیز اعطا کرده و بدین ترتیب اثرات شناسایی رسمی را شبیه سازی کند؛ مثل کاری که سال 1979 درباره تایوان و ذیل «قانون روابط تایوان» انجام داد. از سوی دیگر، کنگره می‌تواند با اعمال محدودیت‌های تجاری، وضع تحریم و مسدود کردن دسترسی‌ها به برخی وجوه، برخی پیامدهای شناسایی را محدود کند.

پس از اظهارات این دو سخنران، جلسه به سمت بحث آزاد رفت. موضوع‌های مطرح شده در این بحث عبارت بودند از متوازن کردن فراز و نشیب‌های سیاست به رسمیت شناختن طالبان و تأثیر چشم‌انداز شناسایی بر جریان اعمال نفوذ؛ درس‌های گرفته شده از بحث‌های مربوط به شناسایی یا عدم شناسایی نیروهای مخالف سوریه و پیچیدگی‌های ناشی از لزوم کاهش بحران انسانی افغانستان و منافع احتمالی آمریکا در همکاری با طالبان بر ضد دشمن مشترک، از جمله سازمان تروریستی داعش.
 انتهای مطلب/