مطالعات شرق/

با بازگشت طالبان به قدرت، افغانستان در حال وارد شدن به یک دور باطل خشونت است. احتمال زیادی وجود دارد که اختلافات داخلی در درون خود طالبان و همچنین بین طالبان و دیگر سازمان‌های تروریستی افزایش پیدا کند. تسلط طالبان بر افغانستان و خروج آمریکا از این کشور، مشکلات زیادی را برای سیاست‌های اروپا در افغانستان به وجود آورده است.

در حالی که بررسی‌ها و خودارزیابی‌های زیادی درباره افغانستان در ایالات متحده انجام شده است، اتحادیه اروپا هم باید نقایص راهبردی خود را مورد واکاوی قرار دهد. مهم‌ترین درسی که از مداخلات سیاسی 20 سال اخیر در افغانستان گرفته می‌شود این است که اتحادیه اروپا یک مفهوم به شدت ظاهری و سطحی را درباره حمایت از دموکراسی در پیش گرفت و یک سری راهبردهای امنیتی غیرموثر را اتخاذ کرد. با گذشت زمان و وخیم‌تر شدن اوضاع میدانی، اتحادیه اروپا نمی‌تواند کار زیادی جز تمرکز روی کمک‌های بشردوستانه و ارائه حمایت برای فعال نگه داشتن گروه‌های مستقل و حقوق بشری انجام دهد.
 
کجای کار اشتباه بود؟ 
ایالات متحده مسئول بخش عمده‌ای از بحران فعلی افغانستان است. «بازرس کل ویژه آمریکا در بازسازی افغانستان» (سیگار)، در گزارشی به بررسی اقدامات غلط انجام شده در دو دهه گذشته و درس‌هایی که ایالات متحده باید از این روند بیاموزد پرداخته است. این گزارش مفصل، مشکلات اصلی را مربوط به حوزه راهبردها، پایداری، امنیت و نبود آمادگی کلی دانسته است. این گزارش، مشکلات دیگری را نیز در ارتباط با سیاست‌های شکست خورده واشنگتن و دلایلی که دولت بایدن برای توجیه طرح خروج خود ارائه کرده بود شناسایی کرده است.
اما درباره سهم مسئولیت اتحادیه اروپا در این بحران، تاکنون یک تحلیل نظامند و مستند در این سطح که به انتشار عمومی رسیده باشد ارائه نشده است. این در حالی است که اتحادیه اروپا نیز باید یک ارزیابی جامع و مستقل درباره عملکرد خود در افغانستان انجام دهد. بدون انجام چنین خود ارزیابی، این اتحادیه نمی‌تواند نقاط ضعف سیاست خود را شناسایی کند.
 
 
دستاوردهای محدود غرب در حوزه کمک به دموکراسی
شاید واشنگتن طراح اصلی جنگ افغانستان باشد اما اروپایی‌ها هم نقش حمایتی مهمی در این زمینه ایفا کردند. البته سهم اروپا در تأمین هزینه‌های کلی جنگ، در مقایسه با سهم ایالات متحده، کمرنگ بوده است، به نحوی که هزینه‌های انجام شده توسط آمریکا حدود 2.3 تریلیون دلار تخمین زده شده است. تا ژوئن 2021، دولت آمریکا حدود 145 میلیارد دلار صرف «بازسازی و اقدامات مرتبط با آن» در افغانستان کرده بود؛ بیش از 60 درصد این مبلغ، صرف اقدامات امنیتی وزارت دفاع شد و وزارت خارجه و «آژانس کمک‌های بین‌المللی ایالات متحده» (USAID) نیز مبلغی از این بودجه را دریافت کردند.  
با این حال، با توجه به اینکه افغانستان برای مدتی «بزرگترین استفاده کننده از کمک‌های توسعه‌ای اتحادیه اروپا» بوده است، اروپایی‌ها هنوز درس‌های زیادی برای آموختن دارند. از زمان برگزاری کنفرانس بروکسل با موضوع افغانستان در سال 2016، اتحادیه اروپا پرداخت مبلغ 5 میلیارد یورو (5.6 میلیارد دلار) را به این کشور متعهد شد. توجیه اروپایی‌ها برای اختصاص این «بودجه استثنایی» آن بود که چنین حمایتی «باقی ماندن افغانستان را در مسیر ثبات سیاسی و اقتصادی، دولت سازی و توسعه» تضمین می‌کند.

هر چند واضح بود که افغانستان واقعا در چنین مسیری قرار ندارد اما اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن، همچنان پول خود را به سمت این کشور سرازیر می‌کردند. تا سال 2021، آنها حدود 11 میلیارد یورو (13 میلیارد دلار) را به اقدامات چند جانبه در حوزه بازسازی افغانستان اختصاص داده بودند؛ بودجه‌ای که حتی بیشتر از مبلغ 8.5 میلیارد یورو (10 میلیارد دلار) اختصاص داده شده از سوی آمریکا برای انجام برنامه‌های بازسازی بین‌المللی بود. اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن، در مجموع، بزرگترین کمک کننده به سازمان‌های بین‌المللی بودند که در حوزه بازسازی افغانستان فعالیت داشتند و از سال 2002 تا 2021 حدود 34 درصد از بودجه مورد نیاز برای این اقدامات بازسازی چند جانبه را تأمین کردند (جدول 1 را ببینید). هر چند ایالات متحده به لحاظ مالی و جانی، هزینه سنگینی بابت جنگ افغانستان پرداخت کرد (جدا از آسیب‌های انسانی بی‌حد و حصری که این جنگ به ملت افغانستان تحمیل کرد) اما نقش اروپا نیز در بازسازی افغانستان کم نبوده است.
 

جدول (1): مجموع کمک‌های آمریکا و اتحادیه اروپا به برنامه‌های چندجانبه در حوزه بازسازی افغانستان
	صندوق اعتباری بازسازی افغانستان	دفتر هماهنگی امور بشردوستانه سازمان ملل	صندوق اعتباری نظم قانون افغانستان	ناتو	سایر	جمع کل
بودجه کل ترکیبی	13.1 میلیارد دلار	10.8 میلیارد دلار	6.4 میلیارد دلار	4.7 میلیارد دلار	3.0 میلیارد دلار	38.0 میلیارد دلار
مجموع کمک آمریکا به صندوق‌های چندجانبه	4.1 میلیارد دلار	3.1 میلیارد دلار	1.7 میلیارد دلار	300 میلیون دلار	700 میلیون دلار	9.9 میلیارد دلار
درصد کمک آمریکا به صندوق‌های چندجانبه	32%	28%	26%	7%	23%	26%
مجموع کمک اتحادیه اروپا به صندوق‌های چند جانبه	5.2 میلیارد دلار	2.7 میلیارد دلار	2.2 میلیارد دلار	2.1 میلیارد دلار	600 میلیون دلار	12.8 میلیارد دلار
درصد کمک اتحادیه اروپا به صندوق‌های چندجانبه	40%	25%	34%	44%	20%	34%
کمک سایر کشورها به صندوق‌های چندجانبه	3.7 میلیارد دلار	5.0 میلیارد دلار	2.5 میلیارد دلار	2.3 میلیارد دلار	1.7 میلیارد دلار	15.2 میلیارد دلار
درصد کمک سایر کشورها به صندوق‌های چند جانبه	28%	46%	39%	49%	57%	40%

نکته: مبالغ ذکر شده در این جدول، مربوط به سال 2002 تا 2021 می‌باشد. این ارقام، وجوه اختصاص داده شده از سوی این کشورها برای برنامه‌های بازسازی چند جانبه در افغانستان را نشان می‌دهند. این ارقام نشان دهنده مجموع هزینه‌های بازسازی که شامل مبالغ قابل توجه کمک‌های دوجانبه این کشورها و سایر کشورها است نمی‌باشند.  
   
اواخر نوامبر 2020، اتحادیه اروپا پرداخت یک کمک 1.2 میلیارد یورویی (حدود 1.4 میلیارد دلار) دیگر را نیز متعهد شد که البته مشروط بود به ادامه تعهد افغانستان به بحث دموکراسی، حاکمیت قانون، حقوق بشر و تساوی حقوق زنان. این شرط نشان می‌داد که اتحادیه اروپا هنوز مبتنی بر این فرضیه حرکت می‌کند که بحث بازسازی و دموکراتیک کردن افغانستان، موضوعاتی به هم پیوسته هستند؛ این در حالی بود که حقایق میدانی چنین چیزی را نشان نمی‌داد.

اتحادیه اروپا از یک مدل سطحی دموکراسی حمایت می‌کرد که متمرکز روی پروژه‌های بازسازی بود و روندهای از بالا به پایین و نخبه محور را مشروع می‌دانست. البته اتحادیه اروپا از بسیاری از پروژه‌های حاکمیتی و دموکراسی محلی حمایت می‌کرد؛ مثل حمایت از انتخابات شوراهای ولایتی، اداره مستقل حاکمیت محلی، برنامه حاکمیت محلی سازمان ملل در افغانستان و تعداد زیادی از شورای اجتماعی مختلف. اما این برنامه‌ها عمدتا سبب تقویت شبکه‌های حامی پروری نخبگان محلی می‌شد که این در تضاد با حمایت اتحادیه اروپا از قدرت‌ قانونی متمرکز نخبگان در کابل بود.

معمولا هم این قدرت نخبگان کابل بود که غالب می‌شد: کمک‌های پرداختی، بیشتر صرف دولت سازی متمرکز می‌شد تا تقویت نهادهای دموکراتیک محلی. اتحادیه اروپا هرگز این تنش را حل نکرد و دولت مستقر در کابل را برای واسپاری قدرت تحت فشار قرار نداد. برای کمک به کشوری متنوع و چند پاره‌ چون افغانستان در حوزه دموکراسی، نیاز به مدلی است که این ویژگی‌ها را در نظر داشته باشد. اتحادیه اروپا با در اولویت قرار دادن تمرکزگرایی که آن را برای تحقق اهدف توسعه‌ای و ثبات کشور لازم می‌دانست، سبب تضعیف روند کمک به دموکراسی محلی شد.

ناکامی تعهدات محدود جامعه جهانی و اتخاذ یک رویکرد کوته بینانه در قبال حمایت از دموکراسی، یکی از چند عاملی است که می‌تواند علت زمین خوردن دموکراسی در افغانستان را توضیح دهد. در اولین گزارش «واحد اطلاعات اقتصادی» در سال 2006 درباره شاخص دموکراسی، افغانستان در زمره کشورهای دیکتاتور دسته بندی شد و از نظر کیفیت دموکراسی، در ردیف 135 جهان قرار گرفت. اما در سال 2020، امتیاز افغانستان حتی کمتر از این رقم شد و در رده بندی جهانی، به ردیف 142 در بین کشورهای جهان سقوط کرد. به طور خلاصه باید گفت که حتی قبل از سلطه طالبان بر کشور، هر نوع نماد دموکراسی در افغانستان، حدود یک دهه بود که روند قهقرایی داشت؛ به رغم اینکه تخصیص بودجه اروپا در این مدت افزایش قابل توجهی پیدا کرده و اقدامات جامعه جهانی در این زمینه گسترده‌تر شده بود.   

این عدم ارتباط، نشان دهنده نبود تطابق بین بودجه‌های اختصاص داده شده از سوی پایتخت‌های اروپایی و حقایق راهبردی میدانی است. برای مثال، اواخر جولای 2021، اتحادیه اروپا و کشورهای عضو آن، تعهد دادند تا برای سال‌های 2021 تا 2024 مبلغ 1 میلیارد دلار به «صندوق بازسازی افغانستان» بپردازند و این در حالی بود که آنها پیشتر حدود 188 میلیون دلار به ازای تعهدات خود در سال 2021 پرداخت کرده بودند. اما در این زمان، بیش از نیمی از مناطق افغانستان در کنترل طالبان بود و تسلط دولت افغانستان بر 34 ولایت کشور رو به کاهش بود. در چنین شرایطی، اتحادیه اروپا ظاهرا بدون توجه به این دینامیک‌های قدرت در حال ظهور، همچنان مشغول تخصیص کمک‌های مالی خود بود.

خطرات حمایت از دولت فاسد و متمرکز افغانستان
سابقه این نواقص، به سال‌ها قبل بازمی‌گردد. در سال 2008، «فرانسیس وندریل» نماینده ویژه اتحادیه اروپا در افغانستان به صراحت بیان کرد که اروپا اثرگذاری محدودی داشته و اینکه افغانستان تبدیل به یک کشور تبهکار مبتنی بر مواد مخدر شده است. از نظر وندریل، این وضعیت نتیجه تمایل آمریکا به نادیده گرفتن نگرانی‌های اتحادیه اروپا بوده و باعث شده است تا اتحادیه اروپا گاهی واقعا رقت انگیز و حقیر به نظر برسد. ائتلاف خصوصی آمریکا با چند قدرت اروپایی (به خصوص انگلیس، فرانسه و آلمان)، از همان ابتدا به واکنش جمعی اتحادیه اروپا آسیب زد. اتحادیه اروپا به جای هزینه کردن برای راهبرد شکست خورده آمریکا، بیشتر باید به عنوان یک متحد منتقد ایفای نقش می‌کرد. هر چند اتحادیه اروپا درباره سیاست فاجعه بار آمریکا ابراز تأسف می‌کرد اما خود اروپایی‌ها هم به خاطر مشارکت در یک مداخله نامناسب و ناکارآمد مقصر هستند. اتحادیه اروپا باید با وضع معیارهای بهتر و توافق روی یک طرح خروج راهبردی، تضمین می‌کرد که اقدامات و سرمایه‌گذاری‌های خود به راحتی از بین نخواهند رفت.

اتحادیه اروپا باید از زمان برگزاری کنفرانس بن، شریک فعال‌تر و منتقدتر می‌بود و از یک رویکرد به شدت متمرکز و روی کار آمدن یک رئیس جمهور بسیار قدرتمند در افغانستان حمایت نمی‌کرد. به خاطر نگرانی‌های بین‌المللی درباره رهبران جهادی و آنچه در اصطلاح به آن «نیروهای مرکز گریز» می‌گویند، اشتباهات توافقنامه بن، در قانون اساسی 2005 افغانستان تثبیت شد. اتحادیه اروپا باید در مقابل این رویکرد مقاومت می‌کرد، بخصوص زمانی که ایالات متحده بحث مبارزه با تروریسم را در اولویت قرار داد و تمرکز خود را معطوف به عراق کرد. برنامه اصلاح نیروهای پلیس به رهبری آلمان، اقدامات انگلیس برای مبارزه با قاچاق مواد مخدر و برنامه اصلاحات نظام قضایی به رهبری ایتالیا، همگی محدودتر و سرسری‌تر از آن بودند که بتوانند نتیجه موفقیت‌آمیزی در پی داشته باشند. حمایت اروپا از برنامه اصلاحات در افغانستان، به شدت متکی به ضمانت‌های امنیتی ناتو و آمریکا بود. اروپایی‌ها همچنین به یک دولت استبدادی در افغانستان اتکا کردند که قادر نبود بر فساد اقتصادی ملی و محلی فایق آید. خط سیر این شکست، نشان می‌دهد که اتحادیه اروپا باید هر چه سریع‌تر یک سئوال را از خود بپرسد: چرا این اتحادیه همچنان یک ساختار دموکراسی از بالا به پایین را که علنا هیچ کارآیی نداشت در اولویت قرار داد؟

در این رویکرد، افغانستان مثل یک لوح سفید پنداشته شد که گویی می‌توان پس از سقوط طالبان در سال 2001، نهادهای دموکراتیک از بالا به پایین و یک دولت مدرن و متمرکز را به سرعت در آن ایجاد کرد. در سال 2004، پیش نویس قانون اساسی جدید تدوین شد و متن آن به تصویب لویه جرگه رسید اما شتاب در انجام کار و انجام یک مصالحه نسنجیده و نابسامان، منجر به تدوین سندی شد که تا حد زیادی مبتنی بر متن قانون اساسی سال گذشته بود؛ گویی افغانستان می‌تواند زمان را به عقب برگرداند. کشورها با نادیده گرفتن کشمکش‌های به وجود آمده در دهه‌های 1980 و 1990 (زمانی که تلاش دو رژیم افراطی ایدئولوژیک برای ایجاد یک افغانستان متمرکز، ناکام ماند)، تصمیم گرفتند قدرت را در رئیس جمهور متمرکز کنند.

اتحادیه اروپا در طرح‌های سیاسی خود، شبکه‌های حمایتی را که در طول جنگ داخلی افغانستان به وجود آمده بودند و نحوه ارتباط این شبکه‌ها را با سرسپردگی‌های قبایلی که در داخل دولت رخنه کرده بودند نادیده گرفت. این بدان معنا بود که بازیگرانی که برنامه‌های کمک آمریکا و اروپا از آنها حمایت می‌کردند تا بتوانند به ایجاد ظرفیت‌ در نهادهای دولتی کمک کنند، بیشتر به دنبال تأمین منافع خود بودند تا تأمین منافع عمومی. این روند در همه جا دیده می‌شد، از مقامات عالی‌رتبه کشور گرفته تا افسران پلیس محلی که در کف خیابان‌ها بودند، به نحوی که سوء استفاده و اخاذی تبدیل به یک هنجار شده بود. این مسئله نه تنها به حاکمیت قانون در افغانستان آسیب رساند بلکه اعتماد محلی به حاکمیت قانون را نیز از بین برد. حتی در این شرایط هم، متمرکز کردن بیشتر دولت و نهادهای دولتی منسجم همچنان جزو اهداف مهم اتحادیه اروپا و آمریکا بود تا بدین ترتیب، روند توزیع کمک‌ها آسان‌تر شود.

اما تنها دستاورد این رویکرد، به وجود آمدن یک دولت مستبد و متمرکز بود که هزینه‌های آن توسط کشورهای کمک کننده تأمین می‌شد و این برخلاف هدفی بود که در ابتدا تعریف شده بود. در خارج از کابل، شهروندان محلی افغانستان، با سطوح محلی خشونت و فساد مواجه شدند که این سبب افزایش ترس و نگرانی مردم شد و در نهایت نیز زمینه پیشبرد شورش طالبان را فراهم ساخت. طالبان در عمل نشان داد که درک خوبی از قوانین عرفی و فرهنگ روستایی دارد و به شکایات مردم محلی رسیدگی می‌کرد. در مقابل، اقدامات محدود اتحادیه اروپا برای حمایت از دموکراسی، غالبا با همکاری نخبگان محلی انجام می‌شد؛ نخبگانی که از این اقدامات برای تسلط خود بر نهادهای دولتی استفاده می‌کردند. برنامه‌های اروپا نتوانستند اولویت‌های مردم محلی را مورد توجه قرار دهند و ناخواسته سبب تقویت شبکه‌های حمایتی شدند. در حالی که اتحادیه اروپا و جامعه جهانی در تلاش برای ایجاد یک نظام دموکراتیک رسمی بودند، طالبان مبادرت به ایجاد ساختارهای دولتی موازی غیررسمی کرده بود. علت موفقیت طالبان این بود که آنها حمایت مردم محلی را به دست آوردند؛ مردمی که با یک دولت منتخب اما فاسد و مستبد رو به رو بودند.
 
آینده روابط اروپا و افغانستان چگونه خواهد بود؟  
پس از بازگشت دوباره طالبان به قدرت و خروج سربازان آمریکایی و ناتو، رابطه‌ای جدید بین اروپا و افغانستان آغاز شده است. هر چند سقوط دولت قبلی در آگوست سال 2021، ناگهانی رخ داد اما این روز نقطه عطفی بود که در آن، مجموع اشتباهات آغاز شده از زمان کنفرانس بن بالاخره نتیجه داد. هرج و مرج، خشونت و انتقال سیاسی ناشی از بازگشت طالبان به حکومت، به بیش از دو دهه کمک اتحادیه اروپا به دموکراسی و تلاش آن برای دولت سازی پایان داد؛ دست کم، در حال حاضر. کمک اتحادیه اروپا به افغانستان به حال تعلیق درآمده است. هر چند اروپا رسما طالبان را به رسمیت نشناخته اما بروکسل «تعامل عملیاتی» خود را با رژیم جدید حفظ کرده است. این تعامل، یک رویکرد معقول و منطقی است که ضمن پذیرش بافت محلی، واقعیت‌های جدید ژئوپلتیکی را که مربوط به توجه دیپلماتیک دوباره چین و روسیه به این کشور است می‌پذیرد. با نگاهی به گذشته، این رویکرد تأییدی بر تعامل غیررسمی بین اتحادیه اروپا، سازمان ملل و طالبان در سال 2007 است؛ تعاملی که دولت قبلی افغانستان، با اخراج 2 دیپلمات ارشد، عاملان آن را مجازات کرد. حالا اروپا در موضعی ضعیف‌تر از آن زمان قرار دارد و نمی‌تواند اعمال نفوذ زیادی روی رژیم جدید داشته باشد.

دولت‌های اروپایی و نهادهای اتحادیه اروپا پذیرفته‌اند که کل ساختار دموکراسی و دولت سازی در افغانستان تا آینده نزدیک از هم پاشیده است. دیگر ادامه صحبت درباره دفاع از حقوق لیبرال، بدون وجود شرکای قابل اعتماد محلی و بین‌المللی، حمایت چندانی در پی نخواهد داشت. اروپا باید بیاموزد که برای کمک به حل و فصل مسایل محلی افغانستان در آینده، لازم است تا در چارچوب هنجارهای این کشور حرکت کند. در آینده نیز اگر کوچکترین فضایی برای هر نوع حمایت اندک از دموکراسی باز شود، این حمایت بسیار دشوار خواهد بود، حمایتی که کمتر از بالا به پایین بوده و بیشتر ریشه محلی داشته باشد.

در شرایطی که کمک‌های بشردوستانه در اولویت قرار گرفته و علاقه ایالات متحده به افغانستان کاهش یافته است، نمودهایی از وضعیت دهه‌های 1980 و 1990 را در آینده خواهیم داشت. در آن زمان، اتحادیه اروپا از مدلی پیروی می‌کرد که بیشتر شبیه به مدل کمک‌های بشردوستانه از پایین به بالا در افغانستان بود. گرچه اروپایی‌ها با طالبان کشمکش داشتند اما تبدیل به بدنه غیررسمی برای هماهنگی کمک‌های بشردوستانه شدند. اروپایی‌ها از طریق سازمان‌های مردم نهاد، ارتباطات محلی ایجاد کردند و با اوضاع میدانی خارج از کابل بیشتر در تماس بودند. این کار به اتحادیه اروپا اجازه داد تا با صداها و طیف‌های گسترده‌تری از افغان‌ها در ارتباط بوده و هر جا امکان داشت مبادرت به ایجاد ظرفیت‌های محلی کند.

حتی اگر از آن زمان تاکنون چیزهای زیادی تغییر کرده باشد اما اقداماتی مشابه با این می‌تواند راهنمای خوبی برای سیاست‌های فعلی اتحادیه اروپا باشد. البته این بدان معنا نیست که اروپایی‌ها باید به طور کامل دست از دفاع از مسایل اصلی در حوزه حقوق بشر و حقوق سیاسی بکشند بلکه این یعنی اتحادیه اروپا باید با اتخاذ یک رویکرد غیرمستقیم، به گسترش صداها و ظرفیت‌های محلی کمک کند؛ صداهایی که بتوانند به مقابله با حکومت دینی جدید و بنیادگرا بپردازند. اروپا باید شکست را بپذیرد اما نباید به هر قیمتی از ایجاد ثبات حمایت کند.

در حال حاضر، نقطه ضعف طالبان مربوط به تلاش این گروه برای ایجاد یک دولت متمرکز در افغانستان است. هم اکنون طالبان مسئول تأمین رفاه اقتصادی افغانستان و همچنین حکومت بر مردمی است که نسبت به 20 سال گذشته، تحصیل کرده‌تر و متمدن‌تر شده‌اند. طالبان بهای قدرت سیاسی خود را خواهد پرداخت و اتحادیه اروپا باید همچنان منتظر مانده و ببیند که آیا اتحادهای شکننده طالبان با گروه‌های محلی دوامی خواهند داشت یا خیر. با تغییر اوضاع، اروپا باید به دنبال صداهای مستقل بوده، از حقوق بشر حمایت کند و تمرکز خود را معطوف به نیازهای انسانی مردم افغانستان کند. هرچند این یک نتیجه ایده آل نبوده و به معنای پذیرش اهداف کمتر بلندپروازانه است اما شکست سال 2021 نشان داد که اتحادیه اروپا باید خود را برای زندگی در دنیای پسا آمریکا آماده کند.
انتهای مطلب/