توقف فعالیت آژانس توسعه بین‌المللی (USAID) در آسیای مرکزی

مقدمه

مطالعات شرق | یکی از فرمان‌های اجرایی پرحاشیۀ «دونالد ترامپ» توقف فعالیت آژانس توسعۀ بین‌المللی آمریکا (USAID) بود. فعالیت‌های این آژانس با سابقۀ فعالیت 64 سال و بیش از 10 هزار کارمند در سرتاسر جهان برای یک بازۀ 90 روزه متوقف شده است تا انطباق هزینه‌های این آژانس با منافع آمریکا مورد بازبینی مجدد قرار بگیرد. «ایلان ماسک» معتقد است فعالیت این سازمان باید متوقف شود و «مارکو روبیو» نیز تصریح کرده که این آژانس علیه منافع آمریکا پول خرج کرده است. بنابراین به دستور ترامپ این سازمان برای 90 روز تعطیل شده است و تمام نیروهای آن به مرخصی اجباری فرستاده شدند. برخی گزارش‌های اولیه وجود دارد که نیروهای این آژانس قرار است به کمتر از 300 نفر کاهش یابد که این به معنای نابودی کامل آن است. 

فعالیت‌های «یو اس‌اید» در آسیای مرکزی

آژانس توسعۀ بین‌المللی آمریکا اگرچه به موازات طرح مارشال در بازۀ پس از جنگ جهانی دوم تأسیس شد، اما به‌طور محسوسی متأثر از دینامیک‌های جنگ سرد شکل گرفت. تأسیس این آژانس دولتی در سال 1961 به‌طور عمده مرتبط با رقابت‌های دورۀ جنگ سرد با شوروی سابق بود و از این حیث نیز پس از سال 1991 و فروپاشی شوروی، بخش مهمی از منابع آن صرفاً به جمهوری‌های تازه استقلال‌یافته تخصیص یافت. آسیای مرکزی نیز بخشی از این حوزۀ فعالیت بود. آژانس توسعۀ بین‌المللی آمریکا تنها در بازۀ سال‌های 2001 تا 2024 بالغ بر 2.7 میلیارد دلار در کشورهای آسیای مرکزی هزینه کرده است که بودجه‌ای قابل‌توجه محسوب می‌شود.

در این بازه، کشورهای تاجیکستان و قرقیزستان با سهم 841 و 602 میلیون دلاری بیشترین دریافت را از پروژه‌های «یو اس‌اید» داشته‌اند و ازبکستان با 502 میلیون دلار در رتبۀ بعدی قرار دارد. همچنین گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد که در سال 2023 مجموع کمک‌های این سازمان به تاجیکستان 88.5 میلیون دلار، به قرقیزستان 53.5 میلیون دلار، ازبکستان 52 میلیون دلار، قزاقستان 32.5 میلیون دلار و درنهایت به ترکمنستان 4.8 میلیون دلار بوده است که در مجموع صَرف بودجۀ 231 میلیون دلاری را تنها در یک سال نشان می‌دهد. همچنین بر اساس گزارش‌های رسمی بعد از فوریۀ 2022 اولویت‌های این آژانس به‌طور محسوسی به حوزۀ شوروی سابق معطوف شد. اوکراین به تنهایی در سال 2023 با دریافت 37 درصد از کل منابع «یو اس‌اید» به ارزش 16 میلیارد دلار در رأس دریافت این کمک‌ها قرار گرفت. این در حالی است که این کمک‌ها در سال 2022 معادل 9 میلیارد دلار بوده است که البته همچنان سطحی قابل‌توجه را نشان می‌دهد.

تخصیص بودجۀ 4.5 میلیون دلاری توسط این سازمان برای مبارزه با انتشار اطلاعات نادرست بخش کوچکی از این رویکرد محسوب می‌شود. در سطوح دولتی نیز این آژانس مبالغ قابل‌توجهی را برای آموزش کارکنان دولتی در حوزه‌های مختلف تخصیص داده و زیرساخت‌های دیجیتالی‌سازی فرایندهای بروکراتیک را با هدف‌گذاری افزایش شفافیت اجرا کرده است. این موضوع باعث شده است که ضمن دسترسی به اطلاعات، شبکه‌ای از نخبگان همسو با آمریکا به این واسطه شکل بگیرد.

«یو اس‌اید» اگرچه یک سازمان توسعه‌ای محسوب می‌شود، اما کارکردها و رویکردهای سیاسی مهمی نیز داشته است. ارائۀ کمک‌های نقدی و غیرنقدی به سازمان‌های مردم‌نهاد در کشورهایی همچون قرقیزستان و قزاقستان نقش مهمی را در بسط غرب‌گرایی در فضای سیاسی این کشورها ایجاد کرده است که حتی شامل نیروهای اپوزیسیون این کشورها می‌شود. نکته دیگر نیز آن است که بخشی از این مبالغ نیز در چارچوب تعاملات پنهانی و پوششی «یو اس‌اید» در قبال مقام‌های دولتی انجام می‌گیرد. به بیان دیگر این آژانس ابزاری برای پولشویی و انتقال منابع مالی در پروژه‌های سیاسی و امنیتی بوده است. تجربۀ اوکراین به‌وضوح نشان داد که این سازمان چگونه در یک فرایند بلندمدت از این طریق توانست برای ایجاد پایگاه‌های بروکراتیک وفادار به آمریکا در بدنۀ دولت اوکراین فعالیت کند. 

ساختار غیرشفاف دولت‌های آسیای مرکزی نیز به‌وضوح وجود چنین فرایندی را اثبات می‌کند. بخش دیگر از این رویکرد نیز در قالب پروژه‌های پوششی امنیتی اجرا شده است. به‌عنوان مثال این سازمان از تأسیس یک آزمایشگاه ایمنی بیولوژیکی در تاجیکستان حمایت و مجدداً پس از آن نیز یک مرکز بیولوژیکی دیگر برای مبارزه با سل ایجاد کرد که بعدتر مشخص شد بخشی از فعالیت‌های بیولوژیکی آمریکا در آسیای مرکزی بوده است. نمونۀ دیگر در حوزۀ سایبری قابل ذکر است. این آژانس پیش‌تر در تأمین مالی خرید سرور برای ادارۀ گمرک قزاقستان مشارکت داشت، موضوعی که می‌تواند دسترسی به داده‌های تجاری و اطلاعات اقتصادی این کشور را به‌عنوان بزرگ‌ترین شریک تجاری روسیه در آسیای مرکزی، برای آمریکا به ارمغان آورد.

 درعین‌حال بخش مهمی از مبالغ هزینه‌شده در حوزۀ توسعۀ دموکراسی نیز به دولت و برای اصلاح ساختارهای حقوقی و قضائی ارائه شده است. نمونۀ دیگر، ارائۀ کمک به سازمان‌های غیردولتی با هدف توسعۀ نهادهای دموکراتیک است که در بازۀ سال‌های 2004 تا 2005 به یک‌باره با یک جهش، از 34 به 58 میلیون دلار رسید که نتایجی همچون انقلاب‌های رنگی را در بر داشت.

مطالب پیشنهادی:

اهداف و پیامدها

مطالعات شرق | اگرچه رویکرد متصلب ترامپ در قبال آژانس توسعۀ بین‌المللی آمریکا قابل تصور بود، اما تصمیم یک‌باره به توقف فعالیت‌های این آژانس یک تصمیم نسبتاً غیرمنتظره محسوب می‌شود. پیش‌تر در بازۀ سال‌های 2016 تا 2020 نیز دولت اول ترامپ کاهش بودجۀ تخصیص‌یافته برای «یو اس‌اید» را تصویب کرده بود که انتظار می‌رفت در دورۀ جدید این کاهش بودجه روند سریع‌تری برای افزایش بهینگی بگیرد. با این‌حال بازۀ 90 روزۀ توقف فعالیت‌های این آژانس یک شوک سیاسی، اقتصادی و حتی امنیتی محسوب می‌شود.

آژانس توسعۀ بین‌المللی آمریکا حداقل در آسیای مرکزی یکی از نهادهای تأثیرگذار در پیشبرد سیاست خارجی آمریکا بوده است. از این حیث پذیرفتن قصد آمریکا برای توقف دائم فعالیت آن در آسیای مرکزی در بازۀ کنونی بسیار خوشبینانه به نظر می‌رسد. لذا انتظار می‌رود این سازمان حداقل در بخش آسیای مرکزی، صرف‌نظر از تصمیم‌های کلان در قبال این آژانس در سطح دولت آمریکا، با سازمان یا نهاد دیگری جایگزین شده و یا با نسخۀ اصلاح‌شده‌ای جایگزین شود که احتمالاً کارایی بیشتری خواهد داشت. درحقیقت ترامپ لزوماً به‌دنبال از بین بردن کارکردهای این سازمان نیست، بلکه در صدد آن است که آن را متناسب با رویکردهای جدید آمریکا سازماندهی مجدد کرده و منابع را به شکل بهینه‌تری تخصیص دهد. از این حیث، متناسب با رویکردهای سیاست خارجی آمریکا این آژانس می‌تواند در آینده‌ای نزدیک با ساختار مشابه و حتی منابع بیشتر فعالیت خود را مجدداً از سر بگیرد. لذا، این احتمال که بودجه و منابع تخصیص‌یافته برای آسیای مرکزی به‌عنوان همسایۀ چین، روسیه و ایران حتی افزایش محسوسی یافته و در ساختار جدیدی فعال شود، دور از انتظار نیست.

در خصوص علل و زمینه‌های تصمیم ترامپ برای توقف فعالیت «یو اس‌اید» می‌توان به گزاره‌های متعددی اشاره کرد. در حالی که در سطح داخلی آمریکا، پاکسازی نهادهای سیاست خارجی از دموکرات‌ها مطرح می‌شود، در سطح آسیای مرکزی می‌توان به کاهش کارایی عملکرد این سازمان پس از تغییرات اخیر اشاره کرد. از این‌رو، یکی از علل مهم و تأثیرگذار در این تغییر ساختار می‌تواند قوانین و سختگیری‌های جدید دولت‌های آسیای مرکزی باشد. برخی کشورهای منطقه همچون قرقیزستان به تبعیت از روسیه اخیراً قوانینی در محدودسازی دریافت منابع خارجی تصویب کردند که فرایندهای بروکراتیک و شفافیت‌های خاصی را طلب می‌کرد. حتی قزاقستان نیز اخیراً بررسی طرح اولیۀ این قانون را آغاز کرده است. از این جهت است که تصمیم ترامپ مبنی بر توقف فعالیت‌های این آژانس با استقبال برخی جریان‌های سیاسی دولتی در منطقه مواجه شد. این موضوع فرایندهای مالی مربوط به تحرکات احتمالی آمریکا را محدود می‌سازد و از این حیث «یو اس‌اید» با ساختار کنونی احتمالاً کارکرد مناسبی در این شرایط نخواهد داشت.

درعین‌حال، بازتعریف رویکردهای امنیتی و اطلاعاتی آمریکا نیز می‌تواند بخش دیگری از علل اتخاذ این تصمیم باشد. با تجربۀ بیش از سه دهه فعالیت و حساسیت مضاعف روسیه، چین و حتی دولت‌های آسیای مرکزی نسبت به تحرکات و اقدام‌های «یو اس‌اید»، به نظر می‌رسد مقام‌های آمریکا به کاهش کارایی امنیتی و اطلاعاتی این آژانس به دلیل شناسایی نیروها، کانال‌های انتقال پول، روش‌های فعالیت و موارد دیگر پی برده‌اند. لذا، پیش‌برد پروژه‌های جدید علیه چین و یا روسیه ممکن است با موفقیت کامل همراه نشود، کما اینکه پیش‌تر در سال 2020 سازمان‌دهی اعتراض‌ها با حمایت نهادهای وابسته به «یو اس‌اید» عملاً به یک شکست برای آمریکا منجر شد. به‌نظر می‌رسد تلاش‌های جدید آمریکا در قرقیزستان نیز به دلیل اقدام‌های دو سال اخیر جباروف با سخت‌گیری مضاعف نسبت به نهادهای آمریکایی به نتیجۀ خاصی منتج نشده است. در عین‌حال پروژۀ اوکراینیزه کردن برخی کشورهای منطقه با تمرکز بر قزاقستان یکی از طرح‌های مهم «یو اس‌اید» محسوب می‌شود. تحلیل‌ها بر این استوار است که مدل اوکراین از طریق تشکیل یک لایۀ گسترده از طرفداران غرب با رویکرد رادیکال ضدروسی و سپس فعال‌سازی کنش‌های این‌ نیروها در فضای امنیتی و اطلاعاتی به شکلی نرم در قزاقستان در حال اجرا است. پیش‌تر نیز نخست‌وزیر گرجستان صریحاً تأکید کرده بود که سازمان‌های غیردولتی وابسته به «یو اس‌اید» رسماً برای سازمان‌دهی انقلاب مورد استفاده قرار می‌گیرند. بخشی از این پروژه توسط «یو اس‌اید» انجام می‌گیرد. بازتعریف ساختار و عملکرد این سازمان می‌تواند افزایش ضریب موفقیت و کاهش هزینه‌های آن را در بر داشته باشد.

عامل دیگر، موضوع فسادهای گسترده در این سازمان است. یکی از نکات قابل‌توجه در خصوص عملکرد «یو اس‌اید» آن است که منابع تخصیص‌یافته لزوماً به آسیای مرکزی منتقل نشده‌اند. مدل کاری «یو اس‌اید» به گونه‌ای است که بخش مهمی از فعالیت‌ها و پروژه‌های مصوب توسط آژانس‌های آمریکایی انجام شده و این بودجه‌ها اغلب به این سازمان‌ها ارائه می‌شود. از این منظر، یک شبکۀ به‌هم پیوسته و بین‌المللی از نهادها و شرکت‌های آمریکایی شکل گرفته است که به شکلی ساختاریافته این بودجه بین آنها توزیع می‌شود. در عین‌حال برخی گزارش‌های اولیه، افزایش نامعقول حقوق و دستمزد مدیران ارشد این سازمان نظیر «سامانتا پاور» از 180 هزار دلار به 2.3 میلیون دلار در سال را نشان می‌دهد. در کنار این موضوع، باید به برخی رسوایی‌های اخیر مالی در آسیای مرکزی نیز توجه داشت. برخی گزارش‌های غیررسمی نشان می‌دهد منابع قابل‌توجهی با مدیریت برخی سفرای آمریکا در منطقه نظیر «لزلی ویگوری» و «دنیل روزنبلوم» در قرقیزستان و قزاقستان به شکلی غیرشفاف توزیع شده است. علت استعفای روزنبلوم نیز نه اعتراض به رویکردهای سیاسی ترامپ، بلکه این رسوایی‌های مالی مطرح شده است. برخی گزارش‌ها حاکی از تشکیل تیم تحقیق توسط ترامپ برای بررسی این رسوایی‌های مالی است که در صورت صحت، می‌تواند یک بازتعریف کامل در ساختار عملکرد مالی «یو اس‌اید» را در بر داشته باشد. 

جمع‌بندی

به نظر می‌رسد به لحاظ ساختاری در آیندۀ نزدیک باید شاهد تغییر جدی در عملکرد «یو اس‌اید» در آسیای مرکزی باشیم. با این‌حال به لحاظ کارکردی به نظر می‌رسد این فرایند نه‌تنها کاهش نیافته، بلکه افزایش نیز خواهد یافت. در قبال کشورهایی همچون تاجیکستان و قرقیزستان ساختار جدید با حفظ کمک‌های ارسالی، احتمالاً رویکردی تهاجمی‌تر خواهد داشت، به‌نحوی که شاهد یک گذار از اولویت «قدرت نرم» و رویکردهای «ایجابی» در حوزۀ سیاسی-امنیتی به یک رویکرد «ادراکی و شناختی» و عملکرد «سلبی» در حوزۀ دفاعی، سیاسی و امنیتی خواهیم بود. این به معنای آن است که رویکرد آمریکا در قبال ساختار جایگزین «یو اس‌اید» یک رویکرد عملگرایانه‌تر، سلبی‌تر و احتمالاً تهاجمی‌تر خواهد بود. درعین‌حال سخت‌گیری نسبت به دولت‌های منطقه افزایش می‌یابد و در عوضِ ارائۀ برخی امتیازهای سیاسی تسهیل خواهد شد که این می‌تواند همراهی نسبی دولت‌های منطقه را در بر داشته باشد.

 با این‌حال باید در نظر داشت که دورۀ گذار یک فرصت طلایی برای روسیه، چین و حتی ایران محسوب می‌شود. جایگزینی کارکردهای «یو اس‌اید» و طرح‌ریزی برای عدم تثبیت ساختار جدید از طریق ارائۀ کارکردهای بدیل، می‌تواند در بازۀ پیش‌رو در دستور کار بازیگران مختلف قرار بگیرد. در کنار این رویکرد، نباید از یاد برد که آمریکا در صورت ایجاد تغییر کارکردی و ساختاری در قبال عملکرد «یو اس‌اید»، احتمالاً قابلیت‌های نیابتی خود را هم توسط کشورهای دیگر همچون ژاپن، کرۀ جنوبی، نهادهای اروپایی، ترکیه و حتی برخی کشورهای عربی، فعال خواهد کرد.