مذاکرات آمریکا و طالبان مسیری را برای مذاکرات بین‌الافغانی گشود. مذاکرات بین‌الافغانی میان گروه طالبان و دولت افغانستان چند دور در قطر و مسکو برگزار شد و در آینده نه چندان دور در استانبول ادامه خواهد یافت. مهم‌ترین و شاید اصلی‌ترین موضوع مذاکرات استانبول، تغییر نظام سیاسی افغانستان است. بسیاری از تحلیل‌گران و رهبران سیاسی افغانستان معتقد هستند که ساختار حکومت فعلی باید تغییر کند. از این رو الگوهایی را برای جایگزینی نظام ریاستی افغانستان ارائه می‌دهند که هر یک از این الگوها مخالفان و طرفداران خود را دارد. این نوشتار به توضیح نظام‌های سیاسی مطرح در افغانستان اشاره دارد و سپس با رویکرد آسیب شناسانه به طور اختصار به بررسی هر یک از این نظام‌ها در افغانستان پرداخته است.

مطالعات شرق/

محمد صفری*

چکیده:
توافقنامه دوحه مسیری را برای آغاز مذاکرات میان دولت افغانستان و گروه طالبان ایجاد کرد. از آغاز  مذاکرات بین‌الافغانی در قطر گمانه زنی‌ها درباره آینده نظام سیاسی افغانستان شکل گرفت. گروه‌های موجود در افغانستان اشکالی از نظام سیاسی را برای آینده افغانستان ارائه داده‌اند، که هر کدام از آنها، طرفداران و مخالفان خود را دارد. الگوهای موجود که از سوی احزاب سیاسی و دولت ارائه شده عبارتند از:

1- نظام ریاستی
2- نظام پارلمانی
3- نظام فدرالی
4- نظام نیمه ریاستی
در پژوهش حاضر نخست به توضیح اجمالی چهار الگوی مذکور پرداخته خواهد شد و سپس با رویکرد آسیب شناسانه، کارایی یا عدم کارایی هر یک از چهار الگوی موجود را در جامعه افغانستان بررسی خواهیم کرد. در نهایت الگویی مناسب برای نظام سیاسی افغانستان پیشنهاد خواهد شد.
 
1- مبانی نظری:
 1-1 نظام سیاسی ریاستی
نظام  ریاستی Presidential system)) که نمونه مشهود آن را می‌توان در آمریکا مشاهده کرد، شکلی از سیستم سیاسی است که  بر مبنای تفکیک قوای مطلق شکل می‌گیرد. از ویژگی‌های اصلی این شکل از نظام سیاسی، وجود یک رئیس جمهور رسمی است که با اختیارات قانونی قابل ملاحظه‌ای، قوه مجریه را در سیطره خود دارد و برای یک دوره معین با رای مردم به صورت مستقل و به دور از دخالت پارلمان انتخاب می‌شود. بنا به نظر ابوالحمد در اين نظام، مسئوليت شخص رئيس جمهور و وزيران در مقابل قوة مقننـه و پارلمـان غير قابل تصوراست (ابوالحمد،1370:199). در این سیستم سیاسی وزیران کابینه به صورت مستقیم از سوی رئیس جمهور انتخاب می‌شوند و توانایی عزل وزرا از قدرت در اختیار رئیس جمهور است. در نظام رياستي، قوه مجريه بر خلاف رژيم‌هاي پارلمانی، سلسله مراتبي است، يعنی وزيران کاملاً وابسته به رئيس دولت هستند (عالم،1390:332). از سوی دیگر قوه مقننه یا همان نمایندگان مجلس در یک انتخابات جداگانه به وسیله مردم برای دوره معینی انتخاب می‌شوند. در این سیستم اصل بر هم‌ترازی قدرت است و هیچ کدام از سه ارگان حکومتی یعنی قوه مجریه، مقننه، قضائیه توانایی سیطره بر دیگری را ندارد، بلکه جدا از هم و در قدرت متناسب با یکدیگر قرار دارند. بنابراین استقلال و مجزا بودن کامل ارگان‌ها، خصلت اساسی شکل ریاستی حکومت است. در این سیستم برای مهار یکه تازی احتمالی رئیس قوه مجریه یا حتی اعمال فشار قوه مقننه بر قوه دیگر روش‌های خاصی وجود دارد.
 
2-1 نظام پارلمانی
 نمونه بارز نظام پارلمانی (Parliamentary system) نخستین بار در بریتانیا استقرار یافت و پس از آن در کشورهای کانادا، استرالیا و همچنین در هند ایجاد شد. در این شکل از حکومت، ارتباط بسیار نزدیکی میان قوه مجریه و قوه مقننه وجود دارد؛ از ايـن حيث، نظام پارلماني بر اصل تفکيک نسبي قوا اسـتوار اسـت کـه در آن اراده عمـومی يک باره، ولي به مراتب ظاهر مي‌شـود و از طریق انتخابات، بـه دسـتگاه يـا اشخاص منتقل مي‌شود و در نهادها مستقر مي‌گردد (قاضی،1373:133). در این شکل از حکومت دوره تصدی مقام اجرایی به اراده قوه مقننه بستگی دارد. این نوع نظام سیاسی را به دلیل آن که حکومت در برابر قوه مقننه مسئول است، شکل مسئولیت‌دار حکومت می‌گویند. در این سیستم سیاسی، قوه مقننه بر قوه مجریه برتری و ارجحیت دارد و تنها پارلمان از مشروعیت دموکراتیک برخودار است (بشریه،1396:355). در این نوع سیستم، رئیس قوه مجریه نخست وزیر نام دارد و به وسیله قوه مقننه انتخاب می‌شود و کسب مقام نخست وزیری منوط به حمایت حزب یا ائتلاف با احزاب است. در منظر کلی مردم به صورت غیر مستقیم رئیس حکومت یا نخست وزیر خود را انتخاب می‌کنند، به صورتی که مردم با حضور در انتخابات نمایندگان خود را انتخاب کرده و در نهایت نمایندگان پارلمان رئیس قوه مجریه را بر می‌گزینند. در این شکل از حکومت برای مهار یکه تازی قوه مقننه اصولی وجود دارد که به رئیس حکومت اختیاراتی را می‌دهد.
 
3-1 نظام فدرالی
هر چند فدرالیسم (federal system) نوع نظام سیاسی خاصی نیست، ولی بسیاری از کشورها هستند که سیستم پارلمانی دارند اما بر اساس ساختار فدرالی اداره می‌شوند مانند هندوستان؛ کشورهایی هستند که ریاستی بوده اما ساختار اداری فدرالی دارند مانند آمریکا؛ بنابراین نظام فدرالی بیشتر شیوه اداری یک نظام سیاسی است. در خصوص تعریف نظام فدرالی باید گفت از فدرالیســم برداشــت‌ها و تعاریف متعدد ارائه شــده اســت. دایره‌المعارف بریتانیا فدرالیسـم را شـکلی از سـازمان سـیاسـی تعریف می‌کند که حکومت‌های محلی، ایالت‌ها را در درون یک نظام سـیاســی فراگیر به صــورتی وحدت می‌بخشــد که به هر ایالت اجازه مـی‌دهـد مـوجـودیـت ســــیـاســــی بـنـیـادی خـود در ســــطـح ایـالـتـی را حـفـظ کـنـد (www.britanicaencyclopedia.com). در ســاده‌ترین تعریف، می‌توان گفت فدرالیسـم، نظامی است که در آن، قدرت بین واحدهای ملی و محلی حکومت تقسیم می‌شود و واحدهای محلی می‌تواننـد تحـت حوزه اختیـارات حقوقی و قانونی مســـتقل عمل کنند (اسدی،185:1398). حکومت‌های محلی می‌توانند به صورت مستقل در سطح محلی قانون گزاری کنند، اما برخی قوانین کلی و ملی وجود دارد که در اختیار مرکز قرار دارد.
 
4-1 نیمه ریاستی
نظام نیمه ریاستی در واقع تلفیقی از ترکیب دو نظام پارلمانی و نظام ریاستی است. در این نظام قوه مجریه دو رکن دارد، یعنی رئیس جمهور از سوی مردم انتخاب می‌شود اما  نخست وزیر از سوی پارلمان تعیین می‌شود. رئیس جمهور وزیران را به مجلس برای گرفتن رای اعتماد معرفی می‌کند (قاضی،1375،الف290). بارزترین نظام نمونه نیمه ریاستی را می‌توان در جمهوری چهارم فرانسه دید (آلموند و همکاران،197:1381). این نوع نظام سیاسی را می‌توان چنین به تصویر کشید: در نظام شبه‌ ریاستی، حکومت در مقابل مجلس یا پارلمان مسئولیت دارد و در عین حال حکومت می‌تواند پارلمان را منحل اعلام کند، ولی رئیس‌جمهور به طور مستقیم از سوی مردم انتخاب می‌شود و ریاست کشور و ریاست قوه مجریه را به دست دارد و تا پایان دوره ریاست خود، از طرف قوه‌ مقننه، مگر در حالات استثناء، برکنار نمی‌شود. در این نظام قوه اجرائیه از حزب برنده انتخابات یا بر اساس ائتلاف احزاب تشکیل می‌شود. قوه اجرائیه شامل پارلمان است. در این سیستم سیاسی، رئیس جمهور در یک انتخابات به وسیله رای مردم برای دوره معینی انتخاب می‌شود. وی هم ریاست دولت و هم  قوه مجریه را بر عهده دارد. در این سیستم میان رئیس جمهور و نخست وزیر، قدرت کمتر به نخست وزیر تعلق دارد. در این نوع نظام سیاسی رئیس جمهور حق انحلال پارلمان را ندارد.
 
آسیب شناسی نظام‌های سیاسی در افغانستان
با آغاز مذاکرات میان دولت آمریکا و گروه طالبان مسیری برای شروع گفتگوهای بین‌الافغانی ایجاد شد. در مذاکرات بین‌الافغانی میان گروه طالبان و دولت افغانستان که در قطر و مسکو صورت گرفت و در آینده نه چندان دور در استانبول ادامه خواهد یافت، موضوعات اساسی مطرح خواهد شد. از جمله مهم‌ترین موضوعات  و شاید اصلی‌ترین موضوع این گفتگوها تغییر نظام سیاسی افغانستان است. بسیاری از تحلیل‌گران و رهبران سیاسی  معتقد هستند که ساختار حکومت فعلی باید تغییر کند. از این رو الگوهایی را برای جایگزینی نظام ریاستی افغانستان ارائه می‌دهند که هر یک از این الگوها مخالفان و طرفداران جدی خود را دارد. در این پژوهش نخست به توضیح برخی از الگوهای نظام سیاسی پرداختیم و در ادامه به آسیب شناسی هر یک از الگو‌های موجود در افغانستان اشاره می‌شود.  

نظام ریاستی
تعداد قابل توجهی از رهبران سیاسی در افغانستان معتقد هستند که عامل اصلی ادامه بحران در بیست سال اخیر در ماهیت نظام سیاسی فعلی افغانستان، یعنی در نظام ریاستی نهفته است. این دسته از رهبران سیاسی مانند احمدولی مسعود و لطیف پدرام معتقد هستند که نظام ریاستی در افغانستان باعث ایجاد ساختار انحصارگرا شده و قادر به رفع مشکلات نیست. در کنار رهبران سیاسی، پژوهشگران علم سیاست و علوم اجتماعی هم معتقد هستند که سیستم فعلی برای اداره افغانستان مناسب نیست. از جمله افرادی که یک الگوی غیر متمرکز را پیشنهاد می‌دهد نظیف‌الله شهرانی استاد دانشگاه ایندیانای آمریکا است. وی معتقد است راه حل خروج از بحران در افغانستان ایجاد یک سیستم غیر متمرکز است، هر چند وی ناکارآمدی‌های سیستم فدرالی در افغانستان را بازگو می‌کند اما بیان می‌دارد، ایجاد یک سیستم نیمه ریاستی که در آن ولایت‌ها از قدرت کافی برخودار باشند برای افغانستان ضروری است. از جمله اشخاص دیگری که به ناکارآمدی سیستم ریاستی در افغانستان باور دارد توماس بارفیلد است. وی با نگاه جامعه شناسی تاریخی بر این باور است در افغانستان به جز در دوره امیرعبدالرحمن خان هیچ گاه سیستم متمرکزی شکل نگرفته و جامعه و جغرافیای افغانستان توانایی پذیرش سیستم ریاستی را ندارند، چرا که بافت قومی در افغانستان عاملی است برای عدم تجانس و از سوی دیگر جغرافیای خشن افغانستان باعث شده تا دولت مرکزی توانایی اعمال قدرت مشروع خود را برای تمامی سرزمین نداشته باشد. عامل مهم دیگری که سیدعسکر موسوی به آن اشاره دارد مسئله نزاع قومی است. به نظر وی به علت این که قوم پشتون قدرت را حق مشروع خود می‌داند هیچ گاه حاضر به تقسیم واقعی قدرت در یک سیستم ریاستی نخواهد بود. عوامل دیگری برای عدم کارای نظام ریاستی در افغانستان وجود دارد که از حوصله این مطلب خارج است.

نظام پارلمانی
نظام پارلمانی همانند نظام سیاسی ریاستی طرفداران و مخالفان جدی خود را دارد. بسیاری از مخالفان نظام پارلمانی مانند سرور دانش معاون دوم ریاست جمهوری معتقد هستند که نظام‌های پارلمانی و فدرالی در افغانستان جایگاهی ندارند و توانایی اداره کشور از حیطه این دو سیستم خارج است، چرا که نظام پارلمانی نیازمند برخی از مولفه‌ها است که در افغانستان با فقدان آن روبرو هستیم مانند وجود احزاب سیاسی قدرتمند که برای ایجاد یک نظام پارلمانی لازم است. مخالفان معتقد هستند که در نظام پارلمانی تفکیک قوا نقض می‌شود و برای جوامعی مانند افغانستان که به لحاظ قومی همانند یک موزاییک رنگارنگ است، باعث بی‌ثباتی جامعه می‌شود و حتی ممکن است چنین نظامی زنگ خطری برای تجزیه کشور باشد. نقد دیگری که از سوی مخالفان نظام پارلمانی برای افغانستان ارائه می‌شود، دال بر اجرای امور سیاسی است. مخالفان این نظام معتقد هستند که در این شکل از نظام سیاسی، سیاست‌ها استمرار و تداوم ندارد و در سطح خارجی حتی منافع ملی، ممکن است نقض شود. نقد دیگر منتقدین این است که این سیستم برای جوامعی مانند افغانستان که نیازمند تصمیمات فوری است نوعی بورکراسی گسترده ایجاد می‌کند. از سوی دیگر مخالفان نظام پارلمانی در افغانستان اعتقاد دارند که نظام پارلمانی به علت این که حکومت در اختیار سیاست پیشگان است دست رهبران قومی را برای کسب امتیازات فراوان باز نگه می‌دارد.

نظام فدرالی
منتقدان ایجاد نظام فدرالی در افغانستان بسیار زیاد هستند. بسیاری از این مخالفین که در جبهه نظام ریاستی قرار دارند، انتقادات سهمگین بر ساختار نظام فدرالی وارد می‌کنند. گروه منتقدین بر این باور هستند به علت عدم آگاهی سیاسی مناسب میان مردم، ایجاد نظام فدرالی باعث افزایش بحران داخلی می‌شود. همچنین انتقاد دیگری که بر ساختار سیستم مذکور وارد می‌کنند این است که اگر سیستم فدرالی در افغانستان پا برجا گردد در دراز مدت باعث می‌شود کشورهای همسایه و منطقه برای کسب منافع خود در افغانستان دخالت کنند. از سوی دیگر ایجاد چنین نظامی برای کشور افغانستان که همیشه نیازمند کمک‌های جامعه بین‌المللی است بسیار پر خرج خواهد بود، چرا که چنین سیستمی بورکراسی عریض و طویلی را ایجاد خواهد کرد و تامین مخارج این بورکراسی گسترده نیازمند منابع درآمدی کلانی است. عمده نگرانی مخالفان فدرالیزم در ماهیت تجزیه طلبانه آن قرار گرفته است. بسیاری از این منتقدین بر این اعتقاد هستند که به دلیل عدم وجود ماهیت ملی قوی و آن که مفهوم ملت و فرایند ملت سازی در افغانستان با چالش مواجه شده، ماهیت تجزیه طلبانه نظام فدرالی می‌تواند باعث گسست اجتماعی در بین اقوام و در نهایت تجزیه این کشور شود (خلیلی،هاشمی،1395). چهار عامل ذکر شده مهم‌ترین دلایل مخالفان فدرالیزم در افغانستان است.  
 
نظام نیمه ریاستی 
نظام نیمه ریاستی در واقع تلفیقی است از ترکیب دو نظام پارلمانی و نظام ریاستی که این نظام در سال‌های اخیر توانسته طرفدارانی را برای خود پیدا کند. مخالفان این نظام همان انتقادهایی را که بر نظام پارلمانی و نظام ریاستی وارد می‌کنند برای این نظام نیز ذکر می‌کنند. مثلا برای کارایی هر چه بیشتر نظام نیمه ریاستی لازم است تا احزاب سیاسی در جامعه و در عرصه قدرت حضوری فعال داشته باشند، اما ساختار احزاب سیاسی در افغانستان بسیار ضعیف است و حتی شاید نتوان نام احزاب را بر آنها گذاشت. از سوی دیگر احزاب سیاسی در افغانستان در واقع بیشتر تجلی اراده قومیت هستند تا تجلی اراده ملی- مردمی. برخی از کارشناسان منتقد نظام نیمه ریاستی  اعتقاد دارند سیستم نیمه ریاستی ممکن است نوعی تقابل میان دولت و مجلس ایجاد کند. از سوی دیگر مخالفین بر این اعتقاد هستند که ایجاد این نوع نظام سیاسی، به مثابه تداوم قدرت در دستان رئیس جمهور است و تفاوت مهمی با نظام ریاستی ندارد و تنها برخی خودمختاری‌های سطحی به پیرامون داده خواهد شد. انتقاد اصلی مخالفان بر این اساس است که ماهیت اصلی نظام کنونی افغانستان نیمه ریاستی است و با این حساب این نظام نتوانسته پاسخگوی بحران سیاسی افغانستان باشد.
 
نظام سیاسی کارآمد برای افغانستان
در این نوشتار نخست به توضیح نظام‌های سیاسی مطرح در افغانستان اشاره شد و سپس با رویکرد آسیب شناسانه به طور اختصار به بررسی هر یک از این نظام‌ها در افغانستان پرداخته شد. در این قسمت سعی بر این است تا  مدلی از نظام سیاسی که با توجه به شرایط فرهنگی، تاریخی، جغرافیایی و سیاسی افغانستان مناسب است، ارائه شود.

نظر نگارنده بر این است که هر چند نظام سیاسی افغانستان ریاستی خوانده می‌شود اما ماهیت اصلی نظام کنونی به سیستم نیمه ریاستی بسیار نزدیک است. ایجاد یک سیستم نیمه ریاستی غیر متمرکز که شاید بتوان گفت نوعی نظام شبه فدرالی می‌تواند باشد، جایگزین مناسبی برای سیستم سیاسی فعلی به شمار می‌رود و پاسخگوی خوبی برای بحران سیاسی افغانستان می‌باشد. اگر صفحات تاریخ افغانستان نوین را ورق زنیم متوجه خواهیم شد که در طول شکل‌گیری تاریخ افغانستان نوین، دولت مرکزی هیچ گاه بر پیرامون خود تسلط نداشته و تنها استثناء موجود، دوره امیر عبدالرحمن است که  با زور شمشیر و کشتن انسان‌های بی‌گناه توانست قدرت دولت مرکزی را بر افغانستان اعمال کند. حتی در دهه‌های بعد از آن و در دوره هایی که فضای آرام سیاسی و امنیتی هم در کشور حکم فرما بود، حوزه نفوذ مشروع دولت از کلان شهرها خارج نمی‌شد و اقدامات اجرایی دولت تنها محدود به شهرها بود. پروفسور بارفیلد معتقد است هیچ دولت مرکزی نتوانسته امور اصلاحی نهادهای مرکزی را در سراسر افغانستان اجرا کند (بارفیلد،150:1398). وی بر این اعتقاد است که افغانستان به لحاظ فرهنگی، تاریخی، اقتصادی، سیاسی، نیازمند ایجاد یک سیستم غیر متمرکز است. بسیاری نگران تجزیه کشور در پی ایجاد یک سیستم غیر متمرکز هستند اما تاریخ جنگ‌های داخلی نشان داد که گروه‌های قومی با همه اختلافهایی که با یک دیگر داشتند در پی تجزیه طلبی حرکت نکردند.

از سوی دیگر بافت قومی افغانستان به صورتی است که اقوام یکدیگر را متهم به سوء استفاده از قدرت می‌کنند و این در یک سیستم ریاستی یا پارلمانی باعث تداوم چرخه ناکارآمدی سیاسی و اتهامات قومی می‌شود و دور ابطال این چرخه پایانی نخواهد داشت. بنابراین ایجاد یک سیستم غیر متمرکز به این اختلافها که یک گروه قومی، گروه دیگری را متهم به تصاحب قدرت می‌کند، پایان می‌دهد. در سیستم نیمه ریاستی انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان پارلمان، شهرداران، والیان ولایت و ولسوالی‌ها و..... همگی در انتخابات در سطح ملی و محلی انجام می‌شود، که این امر باعث افزایش حضور مردم در مشارکت‌های سیاسی می‌شود و نوعی احساس مسئولیت در بین مردم برای تعیین سرنوشت سیاسی خود ایجاد خواهد گشت.

پروفسور نظیف شهرانی، در مقاله‌ای با عنوان "بدیل‌های افغانستان برای صلح، حکومت و انکشاف، تبدیل اتباع به شهروندان و حاکمان به خادمان مردم، به تحلیل کاستی‌های نظام سیاسی افغانستان می‌پردازد و حکومت نامتمرکز مبتنی بر خودمختاری جوامع را، بهترین گزینه برای این کشور می‌داند او هم زمان رویکرد سلطه‌گرا پشتون را، رد کرده و معتقد است باید حق خودمختاری در سراسر کشور در ولایت‌ها به مردم داده شود. مردمان محلی باید اجازه داشته باشند رهبران سیاسی خود را انتخاب کرده و مبتنی بر معیار شایستگی،  مجریان امور را در بخش‌های نظامی، قضایی، امنیتی و تعلیمی در چارچوب قوانین ملی استخدام کنند (شهرانی،2009). پروفسور بارفیلد نیز معتقد است تمرکز زدایی از قدرت اگر میان حکومتداری در سطح ملی و محلی توازن ایجاد کند نه تنها باعث تجزیه افغانستان نمی‌شود بلکه مانعی در برابر تجزیه این کشور محسوب می‌شود (barfilf,2011).

نتیجه‌گیری
تعیین نوع نظام سیاسی آینده افغانستان مهم‌ترین موضوع در مذاکرات صلح استانبول میان دولت افغانستان و گروه طالبان خواهد بود. رهبران احزاب سیاسی و قومی افغانستان هر یک الگویی را برای آینده افغانستان تجویز می‌کنند و معتقد هستند داروی ارائه شده آنها درمان کننده زخم‌های افغانستان است و می‌تواند افغانستان را از بحران سیاسی فعلی خارج کند. الگوهای ارائه شده عبارتند از نظام سیاسی ریاستی، نظام سیاسی پارلمانی، نظام سیاسی فدرالی، نظام سیاسی نیمه ریاستی. هر یک از الگوهای مذکور برای افغانستان نقاط ضعف و نقاط قوتی دارند که در بالا به این نقاط قوت و ضعف اشاره شد. اگر به درستی بررسی شود متوجه خواهیم شد که افغانستان در طول تاریخ خود همیشه نیازمند یک سیستم غیر متمرکز بوده و تنوع فرهنگی افغانستان در طول تاریخ اجازه حاکمیت یک فرهنگ واحد را بر سایر فرهنگ‌ها نداده است. از این رو در میان سیستم‌های غیر متمرکز می‌توان سیستم نیمه ریاستی را برای آینده نظام سیاسی افغانستان برگزید و در انتخاب میان مدل فدرالی و نیمه ریاستی که هر دو بر عدم تمرکز تاکید دارند، نظام نیمه ریاستی در تقدم قرار دارد چرا که نظام فدرالی دارای پیش نیازهایی است که جامعه افغانستان فاقد این پیش نیازها می‌باشد. بنابراین می‌توان گفت سیستم نیمه ریاستی نزدیک‌ترین مدل سیاسی است که با شرایط فعلی افغانستان همخوانی دارد و می‌تواند دارویی برای درمان دردهای افغانستان باشد.
انتهای مطلب/

*دانشجوی کارشناسی ارشد علوم سیاسی