مطالعات راهبردی شرق/

مقدمه
جمهوری اسلامی ایران طی سال‌های پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در چند بازه کلیدی، اقدام به توسعه زیرساخت‌های ترانزیت و انرژی با هدف‌گذاری مستقیم و غیرمستقیم منطقه آسیای مرکزی نموده است. موج اول از این رویکرد را در دهه 1990 میلادی و دور دوم از آن را در بازه سال‌های 2010 تا 2014 شاهد بوده‌ایم. طی‌ سال‌های اخیر و بویژه پس از سال 2016 نیز شاهد موج جدیدی از این رویکرد از سوی تهران هستیم که همچنان ادامه دارد. این روند منقطع و غیرمنظم (اما مداوم) در حالی طی 28 سال مسیری ارزشمند را طی نموده است که به نظر می‌رسد فرایند بهره‌برداری از این زیرساخت‌های توسعه یافته همچنان آغاز نشده و یا با فراز و نشیب‌ها و موانعی جدی مواجه است. به بیان دیگر، فقدان ثبات در بهره‌برداری و عدم بازتولید منافع این سرمایه‌گذاری‌های راهبردی طی 28 سال موجب شده تا جمهوری اسلامی نتواند از یک «مزیت راهبردی» (جغرافیا) به عنوان یک «ابزار راهبردی» در سیاست خارجی خود در قبال آسیای مرکزی استفاده کند. در خصوص ابزارهای ژئواکونومیک نظیر مسیرها و آلترناتیوهای ترانزیت و انرژی، حداقلی‌ترین نتیجه مورد انتظار ثبات در مناسبات سیاسی به‌رغم اختلافات احتمالی و تغییر در سطح نخبگان حاکم است. با مفروض گرفتن آن که بخش مهمی از مزیت‌های جغرافیایی ایران برای آسیای مرکزی در شرف بالفعل‌سازی (از طریق توسعه زیرساخت‌ها) است، در این گزارش به بررسی ملزومات راهبردی بهره‌برداری از این سرمایه‌گذاری‌ها می‌پردازیم.

ابزارسازی ایران در ترانزیت و انرژی آسیای مرکزی
جمهوری اسلامی ایران تا کنون در سه مسیر کلیدی اقدام به توسعه زیرساخت‌های ترانزیت و انرژی خود برای آسیای مرکزی نموده است. در نخستین مسیر که زمینی است و از ترکمنستان می‌گذرد، جمهوری اسلامی ایران در نخستین سال‌های پس از استقلال ترکمنستان، اقدام به افتتاح دو پروژه راهبردی و بسیار کلیدی نمود. خط ریلی مشهد- سرخس- تجن  به عنوان اولین مسیر ریلی آسیای مرکزی به جنوب در سال 1375 با حضور روسای جمهوری ایران و ترکمنستان و نیز مقامات عالی‌رتبه کشورهای دیگر منطقه افتتاح شد. با فاصله‌ای کوتاه نیز خط لوله انتقال گاز کردکوی- کردبچه در کنار یک قرارداد واردات گاز 25 ساله بین ایران و ترکمنستان به امضا رسید. این قرارداد نیز از جهت آن که نخستین بازار فروش گاز ترکمنستان به مسیری غیر از روسیه محسوب می‌شد، برای این جمهوری بسیار حائز اهمیت بود. در همین راستا در دومین موج از توسعه مسیرهای ترانزیت و انرژی بین ایران و آسیای مرکزی، خط لوله دوم انتقال گاز بین ایران و ترکمنستان در قالب خط لوله دولت‌آباد- سرخس- خانگیران در سال 2010 و مسیر ریلی گرگان- اینچه‌برون و اتصال آن به شبکه ریلی ترکمنستان و قزاقستان (موسوم به خط ترانزیتی شرق خزر) نیز در سال 2014 با حضور روسای جمهور سه کشور افتتاح شد. در همین حال موافقتنامه عشق‌آباد نیز به عنوان یک کریدور چندجانبه از سال 2012 با اتکاء به این مسیر سنتی مورد توافق قرار گرفته است.
دومین مسیر ترانزیت ایران و آسیای مرکزی از طریق دریای خزر توسعه یافته است. در مسیر دریایی اگرچه اختلافات کشورها در خصوص رژیم حقوقی دریای خزر در زمینه منابع زیربستر و احداث خطوط لوله مانع از توسعه جدی مناسبات گردید، اما با کاهش اختلافات در حوزه کشتی‌رانی، در حوزه ترانزیت دریایی شاهد توسعه کمی و کیفی مناسبات طی سال‌های پس از استقلال جمهوری‌ها بوده‌ایم. در این راستا، جمهوری اسلامی ایران با محوریت بندر امیرآباد در مازندران مسیرهای تجاری با قزاقستان را در دستور کار قرار داده است. در همین حال در موضوع سوآپ نفت نیز این بندر بسیار فعال بوده و در عین قطعی‌های مکرر، اما در بلندمدت حجم قابل توجهی را به خود اختصاص داده است. در دور جدید مناسبات نیز از سال 2018 و پس از امضای کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر شاهد توسعه مجدد این مسیرها، با محوریت بیشتر بندر کاسپین بوده‌ایم. در همین حال مسیر دریایی کریدور بین‌الملل شمال-جنوب نیز در سال جاری با محوریت این بندر فعال شد. این مسیر همچنین اصلی‌ترین کریدور ترانزیتی میان ایران و قزاقستان محسوب می‌شود.
سومین مسیر نیز که به تازگی و طی یک سال اخیر توسعه آن به صورت جدی در دستور کار قرار گرفته، مسیر افغانستان است. تا پیش از این طی سال‌های اخیر پروژه نیمه کاره خط ریلی خواف- هرات تنها ابتکار ایران برای افغانستان بود که البته دریچه‌ای به آسیای مرکزی محسوب نمی‌شد. با این حال پس از تکمیل پروژه خط ریلی ازبکستان به مزار شریف و ابراز تمایل این کشور برای اجرای خط آهن از مزار شریف به هرات، یک مسیر ریلی جدید میان ایران و آسیای مرکزی با محوریت افغانستان به وجود خواهد آمد. در همین راستا، کریدور زمینی و جاده کتای نیز میان کشورهای قرقیزستان، تاجیکستان، افغانستان و ایران از سال 99 به صورت آزمایشی آغاز به کار کرده و در صورت موفقیت نسبی، می‌بایست شاهد توسعه زیرساخت‌های آن در سال‌های آتی باشیم. در سال جاری همچنین نخستین بار مسیر ترانزیتی جاده‌ای ایران- افغانستان- ازبکستان نیز فعال شد و این مسیر نیز می‌تواند یک آلترناتیو دیگر با محوریت جغرافیای ایران برای کشورهای آسیای مرکزی محسوب شود.

تجربه ناموفق ترکمنستان
بخش عمده سرمایه‌گذاری‌های ایران در حوزه ترانزیت و انرژی طی سه دهه اخیر بر مسیرهای منتهی به ترکمنستان متمرکز بوده است. دو خط لوله، دو مسیر ریلی و چند پایانه جاده‌ای با امکانات نسبتا مناسب همگی گلوگاه‌های ترانزیت ایران و آسیای مرکزی را طی این سال‌ها تشکیل داده‌اند. بستر شکل‌گیری این مسیرها و خطوط انتقال انرژی نیز منافع دوجانبه و در چارچوب یک بازی برد-برد بوده است. با این وجود در حال حاضر شاهد آن هستیم که هیچ یک از دو خط لوله انتقال گاز در حال حاضر مورد استفاده قرار نمی‌گیرند و مسیرهای ترانزیتی نیز هیچ جریان قابل توجهی از تجارت را پشتیبانی نمی‌کنند. خط ریلی گرگان به اینچه‌برون که با ظرفیت اسمی سالانه یک میلیون تن ترانزیت کالا توسط سه رئیس‌جمهور افتتاح شد، تاکنون حتی به 10 درصد از ظرفیت اسمی خود هم نرسیده است. در سرخس نیز اگرچه وضعیت بهتر است، اما همچنان بی‌ثباتی در جریان آزاد ترانزیت یک مشخصه بارز در مورد ترکمنستان بوده است. این موضوع بویژه پس از آغاز بحران کرونا مشکلات عدیده‌ای را برای ترانزیت بین‌المللی به وجود آورده است. در حقیقت، علی‌رغم آن که انتظار می‌رفت وابستگی متقابل ایجاد شده در نتیجه توسعه این خطوط ترانزیت و انرژی منجر به ثبات در روابط تهران و عشق‌آباد گردیده و حتی زمینه‌ساز رشد پایدار مناسبات در عین وجود اختلافات جدی شود، شاهد آن هستیم که نه‌تنها چنین امری محقق نشده، بلکه توقف فعالیت این مسیرها به عنوان یک اهرم فشار مورد استفاده قرار گرفته است. این امر به میزان زیادی به فقدان آلترناتیوهای هم‌تراز و عدم بالفعل‌سازی کامل ظرفیت‌های بالقوه خطوط مذکور، مربوط می شده است. به بیان ساده‌تر، به رغم سرمایه‌گذاری سنگین، این زیرساخت‌ها به صورت کیفی و با نگاه راهبردی مورد بهره‌برداری قرار نگرفته‌اند.

ملزومات راهبردی برای بهره‌گیری از زیرساخت‌ها
تجربه ترکمنستان که در حال حاضر در فضای پرریسک افغانستان و فضای نسبتا محدود دریای خزر در حال توسعه است، ابهامات جدیدی را در زمینه کیفیت بهره‌برداری از سرمایه‌گذاری‌های جدید و مقرون به صرفه بودن آن‌ها به وجود آورده است. در این راستا، با هدف کاهش این ابهامات، ملزومات ذیل به عنوان گزاره‌های کلان و راهبردی پیشنهاد می‌شوند:

تعریف منافع راهبردی: بهره‌گیری از مزیت‌های راهبردی پیش از همه مستلزم تعریف منافع راهبردی در قبال مزیت‌های مذکور است. متعاقب چنین اقدامی نیز می‌بایست هزینه‌های متناظر با چنین منافعی نیز در سطح راهبردی تعریف شوند. طبیعتا مادامی که چنین فرایندی به درستی شکل نگرفته است، نمی توان انتظار داشت منافع مذکور در بلندمدت در سطح راهبردی شکل بگیرد. به عنوان مثال، نوع واکنش جمهوری اسلامی ایران به اختلاف اخیر با ترکمنستان چه در موضوع ترانزیت و چه در مساله واردات گاز، در صورتی که در سطح راهبردی تعریف می‌شد، به چنین بن‌بستی نمی‌رسید و طبیعا شاهد ابتکار عمل بیشتری از سوی تهران می‌بودیم. 

انسجام در نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری: تعریف منافع در سطح راهبردی مستلزم طرح‌ریزی یک نظام تصمیم‌سازی منسجم با سطح مشخصی از پایداری تصمیمات در بلندمدت است. نگاه راهبردی به مقولاتی در زمینه ترانزیت و انتقال انرژی در سطح کلان در صورتی که در سطوح تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در حوزه‌های کارکردی به درستی فهم و پیاده‌سازی نشوند، قابلیت رساندن به هدف را نخواهند داشت . به‌عنوان مثال عدم فهمِ درست برخی وزارتخانه‌ها از ملزومات راهبردی طرح‌های مذکور و صرف اتکاء به منطق هزینه و فایده، بعضا منجر به کاهش مزیت‌های راهبردی مذکور شده است. همچنین چنین انسجامی می‌بایست به یک رفتارِ باثبات از سوی تهران (و نیز تعیین‌بخشِ رفتاری مشابه در طرف‌های مقابل) منجر شود. به‌عنوان مثال در حالی که دولت‌های نهم و دهم در رویکردی توسعه‌محور مسیرهای ریلی و انتقال انرژی با محوریت ترکمنستان را توسعه دادند، در دولت‌های یازدهم و دوازدهم شاهد توقف روند مذکور و حتی قطع واردات گاز از ترکمنستان بودیم. این دو رویکرد متفاوت نشان از فقدان ثبات در سطح تصمیم‌سازی و تمایز در تصمیمات سیاست خارجی در دولت‌های مختلف بوده است.

فعال‌سازی چارچوب‌های سیاسی: توسعه زیرساخت‌های راهبردی در حوزه ترانزیت و انرژی بدون شکل‌دهی به یک فرایند پویای مناسبات سیاسی در سطوح دوجانبه و چندجانبه به هیچ‌وجه امکان‌پذیر نیست. این فرایندها در بلندمدت منجر به مفاهمه و پیشگیری از جدی شدن اختلافها شده و یک فرایند از تصویرسازی جامع از جمهوری اسلامی ایران را نیز فراهم می‌آورد. در چنین چارچوبی جمهوری اسلامی ایران با اتکاء به پلتفورم‌هایی نظیر 1+5 در سطح روابط چندجانبه و توسعه مناسبات در سطح «مشارکت راهبردی» (با تدوین سندهای مذکور؛ مشابه چشم‌انداز همکاری 10 ساله با قرقیزستان) می‌بایست ضمن تصویرسازی درست از مزیت‌های همکاری با ایران و طبیعتا هزینه‌های مخالفت، یک مکانیزم تسهیل‌گری را برای بالفعل‌سازی ظرفیت‌های بالقوه در حوزه ترانزیت و انرژی به وجود بیاورد.

توجه جدی به نقش ترکیه: ایران و ترکیه در منطقه جنوب غرب آسیا و قفقاز تعاملات گسترده‌ای دارند که عموما در عین تعامل به صورت رقابت با تلاش برای خنثی‌سازی ظرفیت‌های دوجانبه بروز و ظهور یافته است. با این حال در آسیای مرکزی می‌توان چنین روندی را به صورت معکوس پیگیری کرد. اعطای نقش فعال به ترکیه در عین استفاده از نفوذ آنکارا در کشورهای ترک‌زبان منطقه، در یک چارچوب سیاسی، مساله‌ای است که می‌تواند یک کاتالیزور برای توسعه مزیت‌های راهبردی مذکور باشد. در عین حال، شکل‌گیری چنین ائتلافی در آسیای مرکزی می‌تواند زمینه‌ساز موازنه‌ای منسجم‌تر با روسیه و چین شود. گذر از نگاهِ سنتی روس‌محور در آسیای مرکزی یکی از الزاماتی است که لزوم توجه به آن در تحولات مختلفی طی سال‌های اخیر به اثبات رسیده است.

تحرک مضاعف در افغانستان: افغانستان یک آلترناتیو بسیار جدی هم برای ایران و هم برای آسیای مرکزی محسوب می‌شود. در حالی که تا پیش از این جمهوری اسلامی ایران با وجود برخورداری از زیرساخت‌های مناسب در مرزهای مشترک با ترکمنستان و مسیرهای دریایی در خزر، توجهی جدی به مسیرهای مناطق شمالی افغانستان به عنوان یک آلترناتیو برای دسترسی به آسیای مرکزی نداشت، رفتارهای اخیر ترکمنستان و تکمیل برخی پروژه‌های نیمه‌کاره چنین بستری را به وجود آورده است. این امر در عین حال مستلزم تحرک مضاعف ایران در شمال افغانستان برای غلبه بر معضلات امنیتی و توجیه صرفه اقتصادی ترانزیت از این مسیر است. این تحرک شامل طرح‌ریزی‌ بلندمدت امنیتی (مشارکت فعالِ میدانی)، مشارکت سیاسی و توسعه تعاملات چندجانبه مرتبط با افغانستان است. تجربه مذاکرات و رایزنی‌های نزدیک با دولت ازبکستان در پروسه صلح نشان داد تهران در صورت توجه بیشتر از ظرفیت‌های سیاسی و امنیتی قابل توجهی در این زمینه برخوردار است.

جمع‌بندی
توسعه زیرساخت‌های راهبردی در حوزه ترانزیت و انرژی با محوریت آسیای مرکزی تنها در حالتی می‌تواند منجر به تامین منافع راهبردی جمهوری اسلامی ایران شود که برخی ملزومات سیاسی و کارکردی از جمله موارد فوق‌الذکر در تمامی فرایندهای مرتبط اثرگذار باشند. چگونگی تحقق این ملزومات طبیعتا مستلزم طراحی فرایندهای اجرایی و بعضا اصلاح رویه‌ها و ساختارهای کنشِ خارجی جمهوری اسلامی ایران است که پرداختن به آن‌ها در این مجال نمی‌گنجد. با این حال، آن چه در بازه کنونی مبرهن است، بدون تحقق لااقل بخشی از این موارد، سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته در حوزه‌های مذکور، نه‌تنها به تامین منافع راهبردی تهران در بلندمدت منجر نخواهند شد، بلکه حتی ممکن است از سوی بازیگران دیگر به عنوان یک اهرم فشار نیز مورد استفاده قرار بگیرد. لذا، منطقی است در عین توسعه این زیرساخت‌ها طرح‌ریزی‌های راهبردی و جامع برای استفاده حداکثری از مزیت‌های آن‌ها صورت پذیرد.
انتهای مطلب/