از زمان آغاز مذاکرات صلح افغانستان، نشانه‌هایی از دو سویی بین کنگره و حکومت ترامپ مشهود بود. موضع‌گیری‌های اعضای کنگره علیه این روند، احضار مقامات ارشد وزارت خارجه از جمله زلمی خلیل‌زاد به کنگره و مهمتر از همه سفر هیئتی از این نهاد قانون‌گذار به افغانستان به سرکردگی نانسی پلوسی شواهدی دال بر اختلافات این دو رکن دولت در روند صلح افغانستان هستند.
کاخ سفید با نگاهی ایجابی به مذاکرات صلح افغانستان به دنبال راهی برای پایان دادن به جنگ افغانستان به سود خود است اما کنگره در موضع سلبی علیه آن قرار دارد. هر چند ابزار‌های کنگره برای متوقف ساختن طرح ترامپ تا حدودی کارساز نیست اما نفوذ و تاثیر نهاد مقننه ایالات متحده سبب شده است تا ترامپ سیاست خود نسب به روند مذاکرات صلح افغانستان را تعدیل کرده و در پی راه‌های جدیدی برای حل آن باشد.
ایران شرقی/
عبدالشکور سالنگی *
صلاحیت به عنوان مهم‌ترین اصل تصمیم‌گیری و اعمال اراده در کشور ایالات متحده آمریکا به‌گونه‌ای طراحی و فصل‌بندی شده است که هر سه رکن اساسی دولت (قوه مقننه، مجریه و قضائیه) قدرت یکدیگر را بالانس می‌کنند. در واقع، قانون اساسی ایالات متحده آمریکا به گونه‌ای تدوین شده است که هیچ یک از ارکان دولت نتواند بدون ملاحظه دیگری به گونه دل‌بخواهی عمل کند. این قاعده در کنار اینکه از متمرکز شدن قدرت در دست یک نهاد یا شخص جلوگیری می‌کند، نوعی تعادل را در ساختار دولت ایجاد می‌کند. گاهی این قاعده موجب ایجاد بن‌بست و رکود در کارکرد دولت هم می‌شود. موارد فراوانی از تقابل میان سه قوه در ایالات متحده به‌خصوص میان کنگره و حکومت ایالات متحده وجود دارد که حتی در مواردی منجر به تعطیلی حکومت شده است. این وضعیت به‌ویژه هنگامی برجسته‌تر است که حزب اکثریت در کنگره و حزب حاکم بر کاخ سفید نامتجانس باشد. هر چند انضباط قوی‌ای در این خصوص هم وجود ندارد و شواهدی دال بر این است که گاهی عضو یک حزب بر خلاف موضع حزبی خود تصمیم گرفته و رأی داده است. اینکه چه نهادی از تفوق و غلبه برخوردار است به دو چیز منوط است: اول: نوعیت خود موضوع؛ دوم: راه‌ها و ترفند‌های قانونی موجود در سیستم قانونگذاری و حکومتی ایالات متحده. فی‌المثل همانطور که رئیس جمهور می‌تواند تصامیم کنگره را وتو کند، کنگره هم می‌تواند وتوی رئیس جمهور را ابطال کند.
از قضایای برجسته‌ای که در حال حاضر میان کنگره ایالات متحده و حکومت مستقر در کاخ سفید به رهبری دونالد ترامپ در مورد آن اختلاف نظر وجود دارد، موضوع مذاکرات صلح بین آمریکا و طالبان است. از همان اوایل شروع مذاکرات صلح افغانستان، نشانه‌هایی از دو سویی میان کنگره و حکومت ترامپ مشهود بود که از موضع‌گیری‌های اعضای کنگره و احضارهای استجوابی (جلسات سئوال از) زلمی خلیل‌زاد (فرستاده ویژه وزارت خارجه آمریکا برای گفتگوهای صلح با طالبان) توسط کنگره ایالات متحده پیرامون موضوع مزبور برمی‌آید؛ اما آنچه اختلاف بین آن دو را بیشتر آفتابی ساخت، سفر هیئت پارلمانی آمریکا به سرکردگی نانسی پلوسی رئیس مجلس نمایندگان آمریکا به کابل بود. این بحث با این مفروض دنبال می‌شود که ترامپ تصمیم خود را بر حل قضیه از طریق به‌کارگیری سیاست نان‌قندی یعنی مذاکره و معامله با طالبان گرفته است هر چند این روند در حال حاضر متوقف است اما شواهد و قراین نشان می‌دهد که دو باره از سر گرفته خواهد شد. چنانچه گفته شد، در داخل ایالات متحده آمریکا نهاد قدرتمند قانونگذاری ایالات متحده با سیاست جدید ترامپ همسویی نداشته و چوب‌هایی لای چرخ آن می‌گذارد. پیرامون این موضوع دو پرسش اساسی مطرح است؛ پرسش اول اینکه چرا چنین اختلافی بروز کرده و ریشه‌های آن کجا است؟ پرسش دیگر اینکه، چقدر این اختلاف بر کلیت مذاکرات و کنار آمدن ترامپ با طالبان تأثیر منفی گذاشته و آن را نافرجام می‌کند.
در پاسخ به پرسش اولی یعنی پاسخ به چرایی وجود اختلاف بر سر روند مذاکرات صلح آمریکا - طالبان دو فرضیه قابل طرح است: فرضیه اول ریشه در مباحث داخلی به‌خصوص موضوع انتخابات آتی ریاست جمهوری آن کشور دارد و از آنجایی که تمام دموکرات‌ها به شمول تعدادی از جمهوری‌خواهان مایل به ادامه کار رئیس جمهور آمریکا [حتی در حال حاضر آنچه در طرح استیضاح دیده می‌شود] در آینده نیستند؛ از این جهت تلاش‌های بی‌وقفه هم در حوزه سیاست داخلی و هم در مسائل سیاست خارجی آمریکا به خصوص موضوع خاصی چون قضیه افغانستان دارند تا هر چیزی را که منجر به افزایش ضریب موفقیت ترامپ شود، سبوتاژ (تخریب) کنند تا به جامعه آمریکا نشان داده شود که اقدامات ترامپ منجر به کاهش اعتبار و پرستیژ آمریکا شده است و چنین فردی دوباره نباید بر سرنوشت آمریکا مسلط شود. در واقع، مخالفین ترامپ با نگاه ابزار گرایانه تلاش دارند تا بدون توجه به نتیجه اقدامات وی، علیه تمام برنامه‌ها او حتی مسئله صلح با طالبان با این پیش‌فرض قرار گیرند که این شخص شایستگی تصدی پست ریاست جمهوری آمریکا را نداشته و همه چیز را تباه خواهد کرد. در جانب مقابل، ترامپ هم تلاش دارد تا برای جلب نظر افکار عامه در آمریکا با استفاده از قضیه افغانستان دستاوردی برای خود دست‌وپا کند. این را می‌توان از تبلیغات و ذهنیت‌سازی ترامپ نسبت به قضیه افغانستان ملاحظه کرد. تبلیغاتی از جمله «جنگ طولانی و مزخرف، محل ضایع شدن منابع ما، آمریکا سربازان خود را از جنگ طولانی و بیهوده فراخواهد خواند و...» هدف ترامپ از راه‌اندازی چنین تبلیغاتی این است که وانمود کند که وی بلاخره موفق می‌شود به این غائله بی‌انتها پایانی بخشد. چنانچه گفته می‌شود ترفندی شبیه این توسط اوباما هم در گذشته با قتل رهبر القاعده به عنوان یک سوژه انتخاباتی به‌کار گرفته شده بود. این کشمکش داخلی در آمریکا طبیعتاً بر قضیه افغانستان تأثیر منفی گذاشته و این عدم همسویی و نگاه ابزاری طرف‌های آمریکایی به موضوع، باعث بغرنج شدن بیشتر اوضاع در خصوص موضوعی می‌شود که در گذشته در قبال آن در ایالات متحده وحدت نظر و همسویی کلی‌ای وجود داشت.
فرضیه دوم معطوف است به نگاه‌های متفاوت کنگره و ریاست جمهوری آمریکا به وضعیت داخلی در افغانستان. تیم حاکم در کاخ سفید به رهبری ترامپ با نگاهی واقع‌بینانه (البته منظور از نگاه واقع‌بینانه در اینجا نه دید برخاسته از بینش علمی و عینی از جامعه افغانستان بلکه مراد از آن نگاه عملی و پرگماتیک و آنچه که آمریکا را می‌تواند به‌راحتی از این معضله برهاند می‌باشد) در پی حل فوری مسئله شده است. چون رئیس جمهور آمریکا، با توجه به زمینه اصلی فعالیت وی (تجارت) نگاه محاسبه‌گرانه به قضیه داشته و همچنین، اطلاعاتی که از تیم امنیتی و سیاسی خود دریافت می‌کند، چنین ذهنیتی را نزد وی بیشتر تقویت کرده است. شاید مشورت‌های خلیل‌زاد در این راستا بیشتر از همه تأثیرگذار بوده است. در واقع راهکار ترامپ برای رهایی از مخمصه افغانستان دادن امتیاز به طالبان [و آنچه گفته می‌شود قربانی ساختن دستاوردها و احتمالاً ارکانی از جمهوریت موجود در افغانستان] است که از فحوای ادوار گذشته مذاکرات ساطع می‌شد. برعکس وجود چنین دیدگاهی در کاخ سفید، کنگره آمریکا با نگاه آرمان‌گرایانه به وضعیت افغانستان همچنان به دنبال تحقق تعهدات و حفظ دست‌آوردهایی است که ظاهراً ایالات متحده در نوزده سال گذشته بالای آن سرمایه‌گذاری‌های زیادی کرده است. چنانچه یکی از تأکیدات پلوسی در سفر خود به افغانستان سهم دادن به زنان در هر روندی به خصوص روند مذاکرات بود. در واقع کسانی که در کنگره آمریکا حضور دارند، در یک نگاه معطوف به نتیجه آرمانی، هر چیزی را که کوچک‌ترین خدشه‌ای بر بدن لیبرالیسم نیم‌تنه و دموکراسی نیم‌بند افغانستان وارد کند، پذیرفتنی نمی‌دانند. چنانچه در جریان مذاکرات خلیل‌زاد با طالبان در قطر اعضای کنگره آمریکا بارها نگرانی‌های خود را در این خصوص مطرح کرده و احضارهای خلیل‌زاد به کنگره هم بیشتر برای رفع همین نگرانی‌ها بوده است. روی‌هم رفته، تأکید ظاهری ترامپ به وانهادن افغانستان به حال خود چیزی که در استراتژی جنوب آسیایی خود نیز به آن اشاره داشت و برعکس پافشاری کنگره بر حفظ ساختارها و روند‌های موجود در افغانستان، طبیتعاً مسیر واحد برای حل آن را نیز از میان برمی‌دارد.
اما واقعاً این اختلافات و تشدید این اختلافات تا چه اندازه بر کل روند (روند مذکرات صلح) تأثیر منفی می‌گذارد؟ با عنایت به این مفروض که تلاش ترامپ متمرکز بر حل قضیه افغانستان از طریق اتخاذ سیاست «نان‌قندی» و دادن امتیاز به طالبان است که قطعاً در این صورت بخشی از نظام و روند‌های موجود در افغانستان متأثر می‌شود، کنگره تا چه اندازه توان جلوگیری از آن را دارد؟ پاسخ این پرسش به میزان صلاحیت دو نهاد ریاست جمهوری و کنگره در آمریکا بستگی دارد. چنانچه در ابتدای این بحث اشاره صورت گرفته است، دو نهاد اصلی در سیاست‌گذاری‌های خارجی آمریکا تا حدودی صلاحیت موازی دارند. کنگره با داشتن حق انحصاری در خصوص معاهدات و قراردادهای خارجی آمریکا، توان این را دارد که هر معاهده‌ای را که رئیس جمهور آمریکا آن را پذیرفته باشد، مردود بسازد. از جانب دیگر رئیس جمهور نیز صالح است که با کشوری یا سازمانی وارد مذاکره شده و تعهداتی را برای آمریکا قبول کند. رابطه متعادل‌کننده میان این دو بخش این است که رئیس جمهور امضاء می‌کند و کنگره تصویب. در صورت دیگر کنگره رد می‌کند، رئیس جمهور وتو می‌کند و باز تحت شرایطی کنگره وتو را باطل می‌کند.
در اکثر موارد مشخص‌تر تعامل ریاست جمهوری با کنگره به سادگی قابل تشخیص است، اما مورد خاص مذاکرات صلح آمریکا - طالبان تاحدودی از پیچیدگی خاصی برخوردار است و نمی‌توان به سادگی صلاحیت یکی از دو نهاد را برتر دید. با این وجود، آنچه نهاد ریاست جمهوری را بالادست قرار می‌دهد، نوعیت و طرف مذاکرات است. در خصوص نوعیت و طرف مذاکرات صلح آمریکا - طالبان می‌توان گفت که این مذاکرات صرفاً مذاکره حکومت آمریکا با یک گروه مزاحم و شورشی کشور دیگری است که پیامد مشخص آن متوجه ایالات متحده نمی‌باشد. موضوع دیگر اینکه رئیس جمهور ایالات متحده در خصوص اعزام سرباز به جنگ تروریست‌ها و فراخواندن آنها از چنین جنگی صلاحیت ویژه‌ای دارد که در سال ۲۰۰۱ طبق قطعنامه مشترک ۲۳ کنگره ایالات متحده موسوم به Authorization for Use of Military Force (AUMF) (اجازه استفاده از نیروی نظامی علیه تروریست‌ها) به وی واگذار شده است. در کنار موارد مزبور، هیئت اعزامی آمریکایی از طرف وزارت خارجه آمریکا مأمور حل این قضیه است که کنگره به جز استجواب (سئوال از مسئولین) صلاحیت اجرایی خاصی علیه آن را ندارد. در واقع نوعیت موضوع و طرف مذاکره و پیامد آن، از لحاظ قانونی به کنگره اجازه مستقیمی نمی‌دهد که دست رئیس جمهور آمریکا را در این خصوص ببندد. با این همه از لحاظ سیاسی کنگره می‌تواند با ایجاد جوی قوی موانعی علیه اقدام رئیس جمهور ایجاد کند تا وی مجبور به انصراف از برنامه خود شود و از آنجایی که رئیس جمهور آمریکا دوست ندارد تا افکار عامه توسط کنگره علیه وی تحریک شود شاید کش و قوسی در رویکرد و عملکرد خود ایجاد کند. چه اینکه گفته می‌شود توقف مذاکرات صلح هم بر اثر فشارهای سیاسی کنگره صورت گرفته بود. از همین جهت ترامپ دو راه برای از سرگیری مذاکرات در اختیار دارد: راه اول اینکه طالبان را وادار سازد تا در ساختار و نظام موجود در افغانستان مدغم شوند. یعنی با دادن حداقل امتیاز به طالبان آنان را از جنگ منصرف کند تا برچسب ننگین بودن از توافق با طالبان را بزداید. مسیر دیگر این است که حکومت ایالات متحده با شریک ساختن طرف‌ها و کشورهای دیگر میزان پذیرش و مشروعیت مذاکرات صلح خود با طالبان را افزایش دهد. چنانچه در این اواخر از آمدوشدها و دید و بازدیدها نمایندگان آمریکایی با روس‌ها و چینایی‌ها و ایجاد تحرک در کشورهای اروپایی این نتیجه گرفته می‌شود که حکومت آمریکا راه دومی را در پیش گرفته است.
جمع‌بندی
در نتیجه می‌توان گفت که در حال حاضر دو نگاه متفاوت در دو رکن اصلی تصمیم‌گیر سیاست خارجی آمریکا در خصوص قضیه افغانستان به میان آمده است؛ نهاد ریاست جمهوری با نگاهی ایجابی به قضیه به دنبال راه‌های ختم‌بخیر ساختن آن به سود خود است؛ اما کنگره در موضع سلبی علیه آن قرار دارد. در این میان ابزار‌های کنگره برای متوقف ساختن برنامه رئیس جمهور تا حدودی نارسا است؛ علی‌رغم آن نفوذ‌گزاری قدرتمند نهاد مقننه ایالات متحده موجب شده تا ترامپ رفتار خود نسب به مسئله افغانستان را تعدیل کرده و راه‌های جدیدی را برای حل آن جستجو کند.
انتهای مطلب/
*پژوهشگر روابط بین‌الملل
دریافت صفحه با کد QR